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吳音寧、柯文哲和藍綠兩黨大混戰,北農的困境在哪裡?

台北農產運銷公司(北農)爭議延燒半年,總經理吳音寧依法拒進議會備詢,引發台北市長柯文哲不悅,正式行文要求農委會把股權讓給北市府。這是個解決北農爭議的好主意嗎?


2018年8月,柯文哲建請農委會讓售北農公司22.76%股權給北市府,此建議形同終結北農由農委會(中央政府)、北市府(地方政府)與農會(供銷單位)三方共同持股的局面,改由北市府與農會系統共同經營這家全台最大、同時兼具官民營色彩的農產運銷公司。圖為台北市長柯文哲在2018年7月出席台北一個割稻活動。 攝:Daniel Shih/AFP/Getty Images
2018年8月,柯文哲建請農委會讓售北農公司22.76%股權給北市府,此建議形同終結北農由農委會(中央政府)、北市府(地方政府)與農會(供銷單位)三方共同持股的局面,改由北市府與農會系統共同經營這家全台最大、同時兼具官民營色彩的農產運銷公司。圖為台北市長柯文哲在2018年7月出席台北一個割稻活動。 攝:Daniel Shih/AFP/Getty Images

自台北農產運銷股份有限公司(以下簡稱「北農」)於今年2月28日引發「休市事件」之後,將近過了五個月。回顧事件初期,各方輿論從「菜價崩盤」、「總經理吳音寧神隱」及「農委會與北市府鬥爭」,延續至中期總經理的「250萬實習生」及「農村野兔」等諸多個人標籤爭議。

直到七月,台北市議會仍為北農總經理是否應列席備詢而爭論不休。八月,柯文哲更正式行文農委會,正式「建請農委會讓售北農公司22.76%股權給北市府」,此建議若成真,將會終結北農由農委會(中央政府)、北市府(地方政府)與農會(供銷單位)三方共同持股的局面,改由北市府與農會系統共同經營這家全台最大、同時兼具官民營色彩的農產運銷公司。但,提案很快遭到農委會拒絕。事情變化至此,我們該如何跳脫特定黨派之見、撥開表層喧囂,再以「公共」角度宏觀理解北農爭議?

有些輿論會從特定角度切入,例如民進黨前立委林濁水提出的觀察:吳音寧是社會運動出身,受邀進入到體制內而適應不良,這是民進黨應該檢討的「政務官去政治化」的現象。或者農產評論者林裕紘從產銷專業來看,認為北農總經理不該是政治任命,提出由技術官僚擔任總經理一職的說法。這些觀點我們都會一一討論:是否委派資深政客或技術官僚,就能解決北農問題呢?

從客觀的歷史結構來看,或許,這是台灣農產運銷史上必然發生的權力之爭——不管總經理是誰,在北農特殊的歷史因素、組織結構,以及當前民主治理發展的情況下,北農會爆發中央、地方與農會三方拉鋸的經營權戰爭,是必然的現象,只是時間早晚的問題而已。

2018年3月28日,北農因春節後連續休市備受批評,總經理吳音寧在當天出席北農董事會。
2018年3月28日,北農因春節後連續休市備受批評,總經理吳音寧在當天出席北農董事會。攝:Imagine China

政府籌設的「市場」,三足鼎立的董事會

北農在台灣農產運銷的歷史上,有非常獨特且重要的地位,也因為這樣特殊的角色,導致今天各方勢力都想要爭奪經營權的局面。所以我們話說從頭:北農究竟是怎樣誕生的?它在農產運銷上扮演的是怎樣的角色?

19世紀以前,台灣還沒有法定的農產集貿制度,日本總督府民政長官後藤新平上任後,於1900年開始,著手整頓各地集市,制訂了市場公營化的制度,正式由政府納管及整編零售市場。

當時台北仍然沒有公營的批發市場,於是到了1922年,台北市役所(市政府)在西門町北側,西寧南路一帶成立台北市中央卸賣市場,主要功能是水產批發——卸賣是日文的卸売(おろしうり),就是批發的意思。當時的批發市場仍是自由議價買賣。

隨後在1929年,新的中央卸賣市場(位在今天西寧國宅的地方)落成。市場合併蔬菜和水產批發,在台灣首次引進類似東京築地魚市場的仲卸與拍賣制度——也就是蔬果批發不再是買賣雙方自行議價,而是由登記的仲買人(承銷人)向拍賣員公開喊價,由出價最高者得標。避免造成議價過程中,買賣雙方資訊不對稱的問題。

1942年,蔬果交易與水產交易分家,蔬果由台灣青果株式會社經營。二次大戰結束之後,國民政府將果菜市場委由民間的中央青果公司經營,1952年收回公有,成立「台北市立蔬菜批發市場」。1972年因貨量增加,場地空間不足,於是市府將市場搬遷到萬華、華中橋頭附近,即為今天俗稱的「一市」。

戰後的果菜市場沒有延續日本時代的拍賣制度,蔬果交易趨於混亂,市場內的「行口」(有攤位的盤商)聯合主導了蔬果價格,造成產地與市場的價格極大落差。而原本台北蔬菜市場的貨源,主要是來自於台北近郊的菜園,在1960年代,台北縣人口成長、原本的農田開發為都市之後,貨源逐漸由中南部的蔬果所取代,因此產地與消費地的運銷成本也越來越高。

1984年,台灣區果菜運銷公司改組為今天的「台北農產運銷股份有限公司」,成為了台灣目前唯一有中央入股的批發市場,也是台灣最大規模、最早實行拍賣制度的果菜批發市場。
1984年,台灣區果菜運銷公司改組為今天的「台北農產運銷股份有限公司」,成為了台灣目前唯一有中央入股的批發市場,也是台灣最大規模、最早實行拍賣制度的果菜批發市場。攝:張國耀/端傳媒

當時的行政院(時任院長為蔣經國)注意到了這個現象,先於1973年提出產地的共同運銷政策,並在1974年公布〈籌設全臺性農產運銷公司方案〉。執行此方案前,臺灣省政府公報曾提及當時果菜市場的亂象:「台北市之中央批發市場多年來一直為數百家行口所佔據,各自獨立經營,市場本身連代貨主批發交易之功能亦無法發揮,徒具批發市場之虛名而已。故台北市的果菜批發市場經營之改善及交易制度之建立,尤其刻不容緩。」同時也指出,當時消費地批發市場及零售(都市端)的運銷成本,佔了三分之二,代表消費地批發市場的管理出現了很大的漏洞。

北農獨自保留了1974年改革方案裡北市府(府)、行政院(院)、農民團體及販運商(民)三方鼎立的遺緒,也造成了今日北農休市爭議的遠因。

因此該方案決定:由台灣省政府與台北市政府各認24%的股份,分別出資4800萬台幣;各地農會及運銷單位認購剩餘52%的股份(實際上公司成立後,官股佔了45.52%,北市府與省政府各22.76%。民股則是農民團體佔34.27%,販運商及其他佔20.21%)成立「台灣區果菜運銷股份有限公司」,由政府遴選總經理,盈餘的50%必須投入設備擴充。同時打破行口委賣制度,引進(或稱恢復)承銷人及拍賣制度,規定供應人及承銷人都必須登記,並禁止場外交易。算是戰後農產運銷非常重大的改革。

原先這個方案有著雄心壯志,打算以台北市的果菜市場當成示範點,再陸續成立各地的運銷公司,才會一開始以「台灣區果菜運銷公司」為名。但後來成效不如預期,其業務範圍始終限縮在大台北地區。1984年,台灣區果菜運銷公司改組為今天的「台北農產運銷股份有限公司」。也因為這層特殊的歷史因素,北農成為了台灣目前唯一有中央入股的批發市場,也是台灣最大規模、最早實行拍賣制度的果菜批發市場。

所以我們從北農的歷史看來,由於位於首都核心圈,以及最大規模批發市場的關係,台北農產公司從日本時代的「中央卸賣市場」開始,這「市場」就帶著的國家「計畫經濟」色彩。行政院原本也希望將北農的體制延伸到各地市場,但由於種種因素,並沒有完成「台灣區」批發市場的整體佈建,所以北農就獨自保留了1974年改革方案裡北市府(府)、行政院(院)、農民團體及販運商(民)三方鼎立的遺緒,也造成了今日北農休市爭議的遠因。

北農市場內一位工作中的農民。
北農市場內一位工作中的農民。攝:張國耀/端傳媒

民主化下的新課題:不同黨派如何共同治理公司?

依據北農的經營結構,是由府、院、民三群股東組成的董事會推派董事長,再由董事長遴選總經理,而北農的土地及建物的所有權都是屬於北市府,所以北農總經理大多是由市府來遴選。在國民黨一黨獨大的年代,三方歸一,尚且不曾出現管理權上的爭議。

到了1994年,民進黨籍的陳水扁當選台北市長,始提出要優先承購中央股份的建議,卻因為形勢不利,功敗垂成。1996年省政府精簡之後,由行政院將省政府的股權買下來。後繼的市長,國民黨籍的馬英九也提出承購中央股份的提議,甚至在2000年之後陳水扁選上總統後,北市府還提出成立新的農產公司來取得完整的管理權等構想,但此方案也無疾而終。且在2002年中,也曾發生過行政院與北市府的人事衝突,由於院府雙方對董事會安排意見不同,造成兩次董事會流會,經過一年協調,終於在2003年選派前省農會總幹事謝國雇擔任總經理。

謝國雇,出身彰化二林地方派系,生平頗多爭議。例如以暴力阻止省農會代理總幹事上任,遭判六個月徒刑、另還涉嫌浮編北農公關費、浮編自己的年終獎金、強迫員工推銷報紙,涉嫌將果菜市場地下室賤價租給彰化縣農會。其任內將北農旗下超市全數賣給「元利建設」(元利建設捲入國民黨國發院售地案)。一般民眾或許對於元利建設這間公司相當陌生,但若說起其董座林敏雄、同時也是全聯福利超市董事長,大家就十分耳熟能詳。2007年,北農正式將旗下13家超市賣給原為軍公教福利社民營化的全聯,本該是公辦民營事業的北農超市,就此成為全聯零售霸業中的一環。隔年,全聯開始宣布要做農產生鮮現代化的通路,而林敏雄與徐重仁在二十一世紀的知遇與分離,都是後話。

在這裡要順帶一提的是,1981年台灣政府通過〈農產品市場交易法〉,規定農產批發市場一定要以非營利為主。當時經濟部在立法院裡進一步解釋:「不排除業者參與投資經營,而業者團體欲單獨投資經營,則不符立法原旨」。在此情形下,批發市場的經營權幾乎都是由各地政府及農民團體持有,所以依法北農是不能商業化的,除非將股權釋出給農民團體,但假若農民團體完全掌握了消費地的批發市場,農產價格可能失衡倒向農民那一方,影響消費者的權益。所以台灣的消費地批發市場,始終都維持一個地方政府和其他股東共同經營的張力關係。

回到正題,北農公司如果在府、院、民三股勢力無法完全整合的狀況下,既有結構就沒辦法改變。這樣的局面到了2014年,無黨籍但親綠營的柯文哲選上台北市長,接著2016年民進黨籍的蔡英文也選上總統,突然之間,北農的權力結構就出現了更迭的契機,府、院雙方開始積極地規劃新的北農領導人事案,當時,只要以農會系統為主的民股點頭,北農就能完成首次的「政黨輪替」。

台灣的政治制度是總統與國會分開來選,2000年民進黨第一次執政的時候,立法院席次沒有過半,是少數執政。所以雖然取得執政權,但常被形容為「跛腳」政權,直到2016年蔡英文上台後,立法院也席次過半,才達成首次總統、國會都同時政黨輪替的目標。

北農市場內的一顆高麗菜。高麗菜,人稱台灣菜母,是台灣最受歡迎的菜種,拍賣量大。
北農市場內的一顆高麗菜。高麗菜,人稱台灣菜母,是台灣最受歡迎的菜種,拍賣量大。攝:張國耀/端傳媒

沒想到2016年年底,民進黨原先與柯文哲談妥的人事權,到了董事會上,被中華民國農會系統的董事席次推翻(特別說明,「中華民國農會」於2013年由「台灣省農會」併入,為三級農會裡最高層級的農會機構,辦理各級農會之行政、教育訓練、聯合招考及評鑑等事宜,現任理事長為國民黨前立委蕭景田,總幹事為張永成。),柯文哲、民進黨(特別是新潮流系)、國民黨與農會系統之間的明爭暗鬥,讓原本即將下台的總經理韓國瑜得以暫時留任,也間接導致了隔年暗潮洶湧的吳音寧人事案,更可以說是造成「休市事件」喧鬧不休的遠因。

台灣各級農會並不是政府機關,而是名義上由農民共同組織的民間團體。

綜觀這次2016年的人事爭議,民進黨在北農「奪權」失敗,證實北農運作有其結構的複雜性:不僅府院雙方必須要有默契,也要看農會系統的臉色才能運作。但究竟農會系統是如何整合?為什麼有這麼大的影響力?掌握北農人事權的重要性又在哪裡?

我們首先釐清一些知識背景:台灣各級農會並不是政府機關,而是名義上由農民共同組織的民間團體。農會自日本時代以來,就被賦予協助執行官方政策的功能,始終帶有濃厚的官方色彩。到了戰後,農會一方面繼承日本時代的組織形式,一方面透過美國協助成立的農復會指導,兼具農事推廣、農村社群組織(四健會或家政班等等)、農政執行及信用機構等功能,成為了農村非常重要的行政組織,也是國民黨控制農業產銷體系的末稍體系。

在黃柏叡〈避不了政治的吳音寧,與離不開政治的台灣農業〉一文中有詳述地方農會政治化的過程:大略來說就是國民黨透過恩庇侍從體制,安排地方派系掌握農會,形成政治交換螺旋與鞏固權力結構的現象。

農漁會的權力有多龐大?舉一個例子,20世紀末,由於部分農會系統腐敗,農會信用部陸續出現逾放比過高,造成民眾擠兌的事件。而民進黨想藉此整頓農漁會金融體系,強制接管36間農會信用部門,且有將近八成的信用單位都會受到業務限制,此舉造成基層農漁會強烈反彈。他們在2002年11月23日,動員十萬餘名農漁民會員,喊出「沒有農會就沒有農民」的口號,到總統府前抗議。由於抗議聲量太強,最後民進黨政府被迫取消政策,更直接導致財政部長李庸三及農委會主任委員范振宗下台。

基層農會的雖然力量強大,但每間農會都是獨立機構,除了上級農會的輔導權之外,彼此並沒有直接的橫向連結或隸屬關係。因此要聯絡各個農會,還是需要龐大的派系網路才能運作,或者藉由中華民國農會與中華民國農民團體幹部聯合訓練協會(簡稱農訓會)的系統才行。

而「雲林張家」,就是掌握這些節點的地方豪強。

雲林張家的崛起與台灣農產運銷小史

雲林張家的掌門人是張榮味,他早年經營土木營造業起家,地方人脈雄厚,1990年選上雲林縣議員,並當選議長。1991年偕縣長廖泉裕發起「萬人遊行歡迎六輕」行動,支持六輕落腳雲林麥寮。1999年因時任縣長蘇文雄病逝,補選上雲林縣長,2001年又以超過六成的得票率連任縣長。任內捲入縣議長賄選案及林內焚化爐收賄弊案。張榮味因林內焚化爐案2004年棄職逃亡數月,於2005年遭逮捕歸案,但同年因議長賄選案遭到解職。2018年,林內焚化爐案更四審八年有期徒刑定讞,張榮味入監服刑。

張榮味起先因背景複雜,執政成績不被看好,但他於初任縣長後,展現高度政治手腕,迅速收攏各方派系,廣發津貼與積極建設,一時之間張榮味在雲林「政通人和」,甚至有媒體以「張榮味魔法席捲雲林」來報導此一現象。在張任縣長期間,也逐漸掌握多數議會議席、農田水利會及農漁會等勢力,一時之間「張派」幾乎變成了雲林政治的同義詞。

凌晨三時,牽動全台蔬果價格的北農拍賣,拍賣員喊價、承銷商競價,價高者得。
凌晨三時,牽動全台蔬果價格的北農拍賣,拍賣員喊價、承銷商競價,價高者得。攝:張國耀/端傳媒

2005年,張榮味雖然因議長賄選案而遭停職,但其派系版圖已擴及全國農業組織,直到今天仍有重要影響力。其派系在農業相關機構任職的主要人物有:

張永成:現任北農常務董事、現任合作金庫董事、現任中華民國農會總幹事,及十數個農業單位現任董事。原名張永福,為張榮味妹婿,現任立委張麗善的丈夫。1998年曾因放高利貸違反重利罪,入獄一年。

張啟盟:現任台灣農業合作社聯合社理事主席。張榮味之弟。台灣農業合作社聯合社(農聯社)為目前台灣蔬菜共同運銷四大社團之一。

林啟滄:現任中華民國全國漁會總幹事。曾擔任雲林縣長張榮味機要秘書,曾任雲林縣肉品公司總經理、雲林縣農會總幹事。

林文瑞:現任農田水利聯合會會長。選舉過程獲張榮味支持,因而當選雲林水利會會長。

張清良:前雲林縣副縣長、前代理縣長,前北農總經理。曾因賄選案與張榮味一起下台,後經馬英九北市府團隊邀請出任北農總座。

韓國瑜:前北農總經理。曾任台北市議員、立法委員。妻子是前雲林縣議員李佳芬。

陳益宗:台灣青果運銷合作社理事主席,前北農董事長。台灣青果運銷合作社也是台灣共同運銷的四大社團之一。

張派成員,幾乎都擔任過關鍵的農業產銷單位管理人。張啟盟擔任理事主席的農聯社,就是蔬菜共同運銷的第二大團體,佔2017年北農蔬菜共同運銷成交量的39%,水果是22%,僅次於農會;陳益宗擔任理事主席的青果社,佔2017年北農蔬菜共同運銷成交量的4.99%,水果是8.2%,為第四大團體。加上張永成掌握的中華民國農會系統,張派幾乎囊括了北農八成左右的蔬果交易量。

而北農自馬英九時代的總經理謝國雇之後,繼任的張清良與韓國瑜都可說是張派的人選。張清良為前雲林縣副縣長,在2004年張榮味因林內焚化爐案遭到停職之後,擔任代理縣長,2005年張榮味被解職的時候一起下台,與張榮味的關係密切。

韓國瑜雖然是眷村子弟,河南籍,出生於台北縣,但與雲林縣關係深厚。他的妻子李佳芬出身雲林西螺地區的政治世家,岳父李日貴早年經營砂石行及營造業,當過雲林縣議員,李佳芬本人也曾當過兩屆的雲林縣議員。2000年,李佳芬與韓國瑜共同在斗六市(雲林縣政府所在地)南邊租賃台糖土地,創辦私立維多利亞中小學。李佳芬與韓國瑜因雲林地緣因素,與張榮味家族關係良好,2012年,韓國瑜獲聘擔任北農總經理,也被輿論視為是張派運作的結果。

綜上所述,雲林張家在掌門張榮味的安排之下,掌握了農產共同運銷及北農的人事管理權。北農作為全台灣最大的農產批發市場,對於全台灣每日農產價格波動有關鍵性的影響。就理論而言,北農拍賣制度的運作,分成供應人、拍賣人及承銷人,簡單說就是扮演農民(共同運銷單位)、市場及盤商三方的角色。要維持合理透明的拍賣制度,這三方就必須是各自獨立運作,假若中間協調失衡,都會影響到市場交易的公平性。

這也是為什麼每當行政院、北市府政權輪替的時候,北農人事都會出現爭議的原因。因為北農對於菜價有指標性的影響力,而菜價過低的話,會牽動中南部農業鄉鎮,以農民為主的支持度;菜價過高,又會影響以都會地區為主的廣大消費者。因此無論菜價漲跌,都會牽動地方選舉及都會民意等政治基礎。更別提北農每位拍賣員長年與產地農會維持密切關係,總經理一職直通全台兩百多個農會的供銷系統,當中約有五十餘個農會更是北農的供銷大戶,而農會又是台灣地方選舉的重要灘頭堡,北農的政治重要性,不言可喻。

「一個台北果菜市場的拍賣員,有時候講話比縣長還有份量。」

舉例而言,雖然北農每日是按照蔬果品質良窳進行公正拍賣,價格高低,絕大部分仍要取決於農產品本身品質,但對於許多不了解北農運作方式的產地農民而言,自己將蔬果交給農會集貨、北上拍賣,最後拍得的價格高低,將會牽動其心目中對北農的好惡、也會連帶影響農民心目中對於農會的評價,其評價正負,可能增強或減弱農民對農會的向心力,進而牽動選舉時期的賽局。

出身雲林的立委蘇治芬曾在選舉時與雲林張派交手多次,她在2016年時,就提出「一個台北果菜市場的拍賣員,有時候講話比她這個當縣長的還有份量......張清良在當台北市農產運銷公司總經理的時候,每到選舉張清良都是一家一家市場跑,叫大家要支持張家,把拍賣員當助選員,真的很離譜」的觀點,直指張派同時控制農會系統及北農產生的弊端,也可從中窺見北農拍賣員在選舉中實可佔有一席之地的現象。

台北農產運銷股份有限公司外觀。
台北農產運銷股份有限公司外觀。攝:張國耀/端傳媒

國民黨、民進黨與柯文哲的三方角力

如前所述,政黨輪替會造成北農結構鬆動,2014年無黨籍的柯文哲選上台北市長,相隔一年半,2016年民進黨執政。行政院農委會認為時機成熟,開始與被視為親綠的柯文哲,討論重整北農人事事宜。當時行政院農委會主委是曹啟鴻,屬於新潮流系。農委會在2016年5月新內閣上任之後,就有意將北農總經理韓國瑜替換成同屬新系的蔣玉麟(時任民進黨秘書處主任)。

起先行政院與北市府達成共識,希望在2016年9月26日的董事會上,以優勢席次選出新任總經理。原本各方默契是在9月19日,總經理韓國瑜自行提出辭呈,接著由董事長宣布新任總經理。但沒想到劇情直轉直下,先是董事長許長仁在董事會前幾天,突然遭到柯文哲撤職,換上各方關係良好的林秋慧,擔任市府席次的董事,而韓國瑜也繼續留任總經理。

在此要說明一下北農董、總人事任命的遊戲規則。權力核心是董事會,會內有23席董事。其中北市府6席,農委會5席,官派共推11席;其餘8席為農民團體(農會)代表,4席為販運商代表。由23席董事之中,再選出7席常務董事,然後常務董事選出董事長,由董事長任命總經理。

一個月後,北農再度進行常務董事及董事長改選,原本柯文哲希望推派林秋慧擔任董事長,沒想到張派以優勢常務董事席次(張派成員在7席常董中佔了4席),否決改選董事長的提案,讓張派的代理董事長陳益宗(時任青果社主席)留任,韓國瑜也繼續擔任總經理。這個結果讓民進黨,特別是新系非常不滿,質疑柯文哲被張派所操控,也質疑陳在擔任代理董事長期間,有多位親人在北農任職,因此被指控違反〈農產品批發市場管理辦法〉,並不適任。但柯文哲認為是新系自己聯合陳益宗,卻把問題推到他身上。而原本預定的總經理人選蔣玉麟,也自動退出此人事案。

北農人事案於10月陷入僵局,各方更是隔空開戰。當時因為颱風過後,菜價過了三個禮拜仍居高不下,農委會點名北農應負起平抑菜價責任。

接著新系立委段宜康加入戰局,指控韓國瑜管理的北農和菜蟲有關,韓國瑜則反擊說,他總經理任內是41年來北農業績最輝煌的時候,如果績效不好,願意吞一盤曲棍球。

韓國瑜成為了全國政治風暴的中心,北市議員王世堅在議會開議的時候,點名韓國瑜上台備詢,兩人在議會唇槍舌劍,成為新聞焦點。韓國瑜也因為這一段時間的猛烈反擊,引起全國性的關注。

在此先分析一下:這段期間(2016年9月至11月)的三方政治攻防,種下了日後「休市事件」口水之爭的惡果。原先農委會所批評的,北農(直指韓國瑜)未能調控菜價一事,一年多之後,媒體也用同樣的方式質疑吳音寧;同樣的,段宜康點名北農帳務有問題,一年後吳音寧也遭到相同攻擊(殘菜及洋酒事件);而王世堅點名韓國瑜上備詢台,兩人嘴砲大戰引發關注,讓北農總經理破例備詢變成常態,也埋下日後吳音寧被國民黨議員輪番質詢的遠因。

切回主題,經過幾個月來的媒體混戰,民進黨原本希望在12月股東會發動董事會全面改選,但監察人劉光華臨陣脫逃,民進黨最後的計畫宣告失敗。不料,2017年1月,韓國瑜以參選國民黨主席為由,主動向董事會提出辭呈,人事案又出現轉折。

韓國瑜宣布辭職之後,民進黨就不斷與柯文哲討論新任總經理人選,預計要在6月召開董事會時任命新的董事長與總經理。民進黨原先屬意總經理由賴坤成接任(前民進黨籍台東市長、前立委、前台東果菜公司董事長),但又傳出柯文哲不滿意賴坤成,認為政治性質太高,傾向讓郭萬清(前台北畜產公司董事長、前士林農會理事長)接任,不過因為郭萬清和民進黨支持的台北市農會理事長莊龍彥素有不合,所以也被行政院拒於總座名單之外。屬意人選被否決,這也是為什麼柯文哲後來不斷抱怨:「人是他們(農委會)塞給我們的,現在還叫我們決定」的遠因之一。

而郭萬清與柯市府、民進黨的關係,不只牽動北農人事,也延燒到以供銷肉類為主的台北畜產公司。北畜總經理一直原本由年輕雞農姚量議出任,他與吳音寧同樣系出台灣農村陣線,在北畜期間並沒有負面新聞傳出,但在北農事件延燒後,卻突然遭到撤換,由於北畜股權結構與北農不同,是由北市府持有48%、士林農會持有34%、其餘民股佔18%,因此姚量議遭撤換,被輿論聯想為士林農會與北市府合作後的決定,也是其來有自。

北農總經理吳音寧在蔬菜拍賣現場。
北農總經理吳音寧在蔬菜拍賣現場。攝:劉紙鎮/端傳媒

焦點回到北農人事案。當年,在雙方對於北農總經理人選問題難有共識之下,最後農委會提出讓形象較清新,但相關經歷相對資淺的吳音寧出任,在柯文哲消極同意之下,雙方總算達成共識。6月5日,董事會改選,院府雙方共得過半12席董事席次。接著6月20日,新任董事會選出台北市副市長陳景峻為董事長、總經理吳音寧。歷經一年多的明爭暗鬥,北農人事案總算暫時落幕,不過,行政院、北市府及農會三股勢力之間的困局仍未解決,新任總經理等於是在緊張壓迫的氛圍下就任,三方既有的矛盾,隨時都會再度引爆。

再者,陳景峻以台北市副市長身分就任北農董事長,已形成「市場處(主管機關)監督副市長(兼任公司董事長)」的行政矛盾。又,陳景峻出身雲林,曾擔任新北市(時為台北縣)公職,早在1999年就有意參選台北縣長,只是於當年初選敗給蘇貞昌,2017年曾經想要再度問鼎新北市長。而新北市的雲林移民人口,大約在60至70萬人左右,想問鼎百里侯者,必定會爭取雲林同鄉會支持,也讓不少人質疑,陳景峻是否會因此傾向與「同鄉」張榮味合作?當然,陳景峻本人對此否認。

待休市事件發生之後,輿論都在不斷討論吳音寧是否適任總經理一職。但就16至17年這一年的人事爭議來看,北農總經理無可避免會是三方角力的結果,具有高度的政治性質。前後從蔣玉麟、賴坤成、郭萬清、吳音寧,甚至曾經被點過名的郭文彬(前民進黨社運部主任),共有五名台面上出現過的人選(台面下或許更多),在此情形下,吳音寧的出線,主因可能是其背景及經歷相對單純,不過正因如此,吳音寧也成為了北農史上最具爭議性的總經理,其上台過程,早已注定後續將發生的政治風暴。

也因此林濁水所提出的民進黨「去政治化」的問題,事實上是偏略了北農長期的政治困境。林濁水身為新系元老,不可能不明白新系在這一盤奕局上的角色。民進黨一開始推派的並不是吳音寧。而是打算以新系蔣玉麟作為開路先鋒,不過後來新系與北市府、張派過招中屢屢失手,才會引發後續政治爭議。只談吳音寧不識水深、不諳政治公關的形象,忽略了北農原本就如當代之邯鄲城,處於政治上的四戰之地,夾在農委會、張派與北市府的的政治盤算當中,並不實際。

當然,吳音寧在這漩渦中,並不完全是無力改變大局的小白兔,也不僅是民進黨派出的代理人。她在三月休市期間堅持「先實際解決問題再受訪」、於公關風暴中仍續推「合法但政治不正確」的殘菜改革連力挺她的陳吉仲都一度探詢她是否想「換跑道」遭拒,肯定讓「懂政治」又「懂公關」的資深工作者們十分頭疼。在各方聰明人機關算盡之時,這位固執、不按牌理出牌又擁有一群鐵桿支持者的總經理,顯然如剛出道的籃球新手櫻木花道一樣,是「比賽中的不安定因素」,即便對民進黨來說,恐怕也是如此。

對於民進黨來說,除了吳音寧「不受控制」,柯文哲所領導的北市府,在這兩年的人事權鬥爭中,顯然也不是可靠的盟友。前民進黨籍雲林縣長、現任立委蘇治芬對於北市府的作法非常不以為然,在北市府到北農查帳後,她投書媒體,指出「北市府寧與韓國瑜、張永成之流合作,聯手打壓認真解決殘菜、拍賣制度等農產銷問題的吳音寧」。對於綠營來說,柯文哲是傾向和雲林張派結盟的,若在總座爭議上退讓,會連帶影響到後續的基層農會改革進程。

柯文哲買股權、撤換吳音寧,就能解決問題嗎?

除非行政院放棄人事權,否則北農到2020大選前,無論人事如何轉移,北農爭議都不會有休止的一天。所以在2018年7月,北市府主動向農委會提出「買下北農全數官股」的想法,而農委會副主委陳吉仲回以:「北市府同意擔負大台北農產品供需通路正常的責任,再談股權問題。」陳吉仲並列舉,這些責任包括農產品價格機制穩定、落實安全檢測及品質標章,還有冷鏈(農產品冷凍冷藏供應鏈)體系都要健全佈建運作等責任。

如果我們稍微回顧一下今年三月的休市爭議,就可以發現,現階段的北市府要負起相關責任,可能相當不容易。畢竟,在連續休市造成菜價波動之時,農委會便發出數千封簡訊給產地的農民團體,協調蔬菜及早採收,並聯絡各大賣場一同協助分散供應,慢慢調節供需兩端,不讓菜價因為菜量過度集中在北農,而造成價格下滑。這樣的工作,北市府是否能夠立即因應,也是大挑戰。就連北市府市場處自己,也曾在2016年提出對「股權買回」政策的優缺點評析時,也承認要「取得相關業者信賴」並不是容易的事

若是台灣的農產運銷結構,例如北農的供應、拍賣、承銷三者,其中兩者稍微偏向特定利益群體的話,制度無論有多完備、技術有多先進,整體系統就一定會失衡。
若是台灣的農產運銷結構,例如北農的供應、拍賣、承銷三者,其中兩者稍微偏向特定利益群體的話,制度無論有多完備、技術有多先進,整體系統就一定會失衡。 攝:張國耀/端傳媒

北農對於全台農業產銷的影響力自不待言,行政院為了推動農會基層改革,勢必不能放棄北農的股權。另一方面,行政院認為在北市府與張派合作下,難以信任北農買下全數官股後,會做出相應的改革動作。因此北市府認購官股的想法,短時間內應該很難實現。

從2016年5月民進黨執政之後,從人事爭議到休市事件,北農始終處於政治風暴的核心。但我們切開這些爭議來看,大多是因為農產運銷體系仍然不均衡、政治不夠透明的緣故。若是台灣的農產運銷結構,例如北農的供應、拍賣、承銷三者,其中兩者稍微偏向特定利益群體的話,制度無論有多完備、技術有多先進,整體系統就一定會失衡。

從這方向來看,林裕紘所提出方向,其實不無道理:「如果吳音寧真的會被換掉,那要找一個有能力有經驗做這個位子的,我個人認為應該是北農的秘書路全利先生,北農該交給專業管理,而不是繼續政治任命了。」回歸專業當然是非常理想,但難處在於:若不先解決特定派系掌握多數供應及市場體系的問題,就算全數北農交由技術人員管理,派系或政黨就不會再伸手介入體系嗎?權力分配是永遠的困境,就算北市府擁有百分之百的股權,還是會出現農產價格高低起伏,城鄉需求的落差也永遠不會弭平,畢竟處在不同位置,對農產運銷的想像也會不同——北農不可能去政治化,只能讓各方權力暫時均衡穩定而已。

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