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黃柏叡:避不了政治的吳音寧,與離不開政治的台灣農業

從「250萬實習生」、「誤闖政治叢林的小白兔」這些政治化的口水戰,也可讓民眾再次了解到,農業事務在台灣一直都是離不開政治的……


全台最大果菜拍賣市場台北農產運銷公司的拍賣現場。 攝:張國耀/端傳媒
全台最大果菜拍賣市場台北農產運銷公司的拍賣現場。 攝:張國耀/端傳媒

江湖在哪裏,政治就在哪裏。

台北農產運銷公司(北農)總經理吳音寧的上任,是各方勢力折衝出來的結果:過去北農董事長長期由台北市府指派,而握有實質權力的總經理則為雲林張榮味派系主導。2016年民進黨上任後與北市府合作拉下前任總經理韓國瑜,提名民進黨秘書蔣玉麟,卻因北市府與民進黨互信不足而功敗垂成。至2017年北市府與農委會改選取得北農人事權,先後提名前畜產運銷公司董事長郭萬清,以及民進黨前立委賴坤成,都因專業不足或遭批酬庸而失利,最終農委會推出吳音寧才終獲北市府首肯。

然而,既然由吳音寧出任北農總經理的決定,打破了過去由張榮味派系所掌握的傳統利益結構,也自然會受到既有勢力的反撲。而從「250萬實習生」、「誤闖政治叢林的小白兔」這些政治化的口水戰,也可讓民眾再次了解到,農業事務在台灣一直都是離不開政治的。北農總經理所掌管的農產運銷,亦即是政治性的「利益分配」,其角色不僅與農民的生計有關,亦決定了誰從這個過程中分到多少,這無疑是吳音寧無法迴避的政治問題。

台灣農業之所以與政治息息相關,與國民黨在1949年後,結束日本統治、展開自身政權生命,必須取得高度統治正當性有關。鑑於在中國大陸失敗的經驗,國民黨到台灣後徹底推行土地改革,將部分地主掌握的土地分散給一般佃農,附隨在土地之上的資源與權力則收歸己有。在將農漁民都收編進農漁會體系後,農漁會(編按:農會與漁會的泛稱,非單一組織)成為國民黨政權的合作對象,也註定了農漁會政治化的過程。

而北農作為農會的主要蔬菜供銷平台,一直是傳統全國農會系統設法牢牢掌握的金雞母。除了因為北農每年的驚人盈餘以外,北農在菜價調節上一直具有指標性的錨定意義,北農的拍賣價格也一定程度左右了其他市場的價格。而且,由於北農背後是廣大的台北消費市場,又有健全的拍賣系統支持,各地農民莫不希望將蔬果運至北農銷售,以求得好價格。一旦北農拍出的菜價滑落,政府就必須承受農民的壓力,而菜價過高,則會引起多數消費者的反彈。北農的重要性在於其政治上的意義,亦成為農漁會主導者對政府的談判槓桿。

全台最大果菜拍賣市場台北農產運銷公司的拍賣現場。

全台最大果菜拍賣市場台北農產運銷公司的拍賣現場。攝:張國耀/端傳媒

農漁會的政治化過程

在1987年台灣開放讓反對黨參與選舉以後,農漁會更成為外來政權國民黨與本土精英合作的重要機構,國民黨藉着扶植在地方上兩個派系(依日籍政治學者若林正丈的說法,即是實行雙派系主義),如在雲林水林鄉農會為陳派與洪派,在基隆漁會則為謝派與蘇張派,讓其互相爭取農漁會主導權,來收平衡派系之效,將派系控制在地方層級,不至於威脅到中央政權。而選舉不外乎「人與錢」,農會不只在連結地方人際網絡(綁樁)有實質的效果,其事業收入亦不得小覷。

過去許多農漁會總幹事身兼國民黨地方黨部主委,在地方政治上呼風喚雨。而且,掌握了農漁會等同於掌握了農漁會的金脈,也能順理成章地透過各種名義將政府的錢從信用部借出來。例如用便宜的農地作為抵押,向信用部申請遠高於土地真正價值的貸款,其實就等於把土地「高價」賣給農漁會。過去總幹事可動用的經費遠超過一個鄉長,省農會就曾通過500萬元台幣預算,為總幹事購置賓士(平治)汽車。總幹事甚至成為許多政治人物前來求取資源的「金庫」。

不過,1991年後金融市場開放後,多家銀行成立,並逐漸深入農村提供更現代化的金融服務,導致農漁會存款逐漸流失,加上台灣經濟泡沫化,體質不全的農漁會在1995年引起擠兌風暴。雖然到了1996年,全體信用部仍有100億的盈餘,並不算太少,但到了2001年盈餘只剩1億左右,逾期放款比率也從5年前的8%飆升到20%。面對其他金融機構的競爭,農漁會信用部的影響力日漸式微,存款佔有率及放款佔有率亦逐漸下降。

而另一方面農漁會經濟部門(供銷部)的收入急速下降,更關鍵的因素是台灣社會從一級產業過渡到二三級產業,農漁會本身事業賺不了多少錢,如過去台灣漁會的龍頭──基隆區漁會的盈餘在1985年還有近3000萬,到了2014年只剩不到40萬。因此,真正從事農漁業的會員也持續減少(作為綁樁的人頭會員不計),在非常依賴政府的補助下,農漁會不管是誰上台都必須向執政黨輸誠,以爭取更多的預算,因此亦曾出現國民黨籍的漁會理事長去替民進黨競選動員的例子。在這種利益結構下,農漁會更是脫離不了政治。

農田水利會組織改革與背後的政治

除了農漁會以外,與農務息息相關的農田水利會亦是地方政治的其中一個環節。不過,與農漁會不同,原本的水利會已有官民合作的影子,也就是民眾與政府一起出錢興建水利設施,誰需要比較多的水,就要付出較多的會費。但同樣在1987年之後,兩黨競爭激烈,水利會也轉變成選舉機器。水利會透過規劃灌溉設施,分配工程給承包商,再細分成許多小型低技術門檻的工程,讓地方樁腳雨露均霑,在地方上形成關係緊密的人際網絡。在農業人口多的縣市,水利會則成為相當重要的選舉動員組織,在水利會甚至可以左右地方上的選舉結果時,更深化了水利會與政黨的合作關係。筆者曾訪問過桃園農田水利會前會長(當時也同時是全國農田水利會會長)李總集,他拿出一些關於水利會的財務報告,才讓我了解到水利會可動用的資源亦非常驚人。

而水利會處在民主進程的不同階段,其扮演的角色也不同,1987年至1994年水利會會長為遴選選出,水利代表是會員直選;1994年至2001年會長與代表皆為遴選;2001年至2008年則兩者皆改成直選。其改變的根本原因,來自於執政者看待水利會的角度不同。

過去國民黨雖然透過農漁會、水利會與地方政治精英合作,但解嚴後,一來黨外也成為派系的合作對象之一,二來一些有龐大人際網絡的黨外會長們開始與執政黨抗衡,於是國民黨將水利會會長從過去直選改為遴選,讓其能夠控制這些職位。而2000年之後,民進黨上台,國民黨擔心民進黨將這些水利會會長一一換上自己人,才趕在2001年國民黨在立法院仍擁有多數席次時,強行通過改由會員直選水利會會長,而國民黨累積的人際網絡在後來的水利會選舉還是贏得大部分的會長職。

而2018年民進黨藉由立院席次的多數,通過修正《農田水利會組織通則》,將農田水利會改制成公務機關,政府重新收回派任水利會會長的權力。從水利會組織的變革就能看出,只要政府認為民選的會長難以控制,就會傾向透過制度變革,重新拿回人事主導權。

台北農產運銷公司經理吳音寧在蔬菜拍賣現場。

台北農產運銷公司經理吳音寧在蔬菜拍賣現場。攝:劉紙鎮/端傳媒

由國、民兩黨角力,到牽動兩市選情

也就是說,國民黨來台之後,在50年的統治期間將農漁會牢牢的鑲嵌進地方政治當中,更透過制度設計,讓農會的領導者總幹事、漁會的理事長,以及水利會會長成為執政的得力助手。而民進黨先天缺乏侍從網絡(Patron-Clientelism)優勢,也因此在取得中央執政權後,只能以政策式網絡來拉攏農漁民,具體的手段則為老農津貼、中央與地方補助款,以及對農漁民的利多政策等。不過,這些政策亦成功改變了部分傳統偏藍的地方政治結構,多少讓地方農漁會易幟。

若將吳音寧就任北農總經理一事放進這樣的政治脈絡中理解,吳音寧則是作為民進黨對改革國民黨傳統地方派系的重要角色,同時也能代表國民黨與民進黨在農產貿易政策方面的分歧。

過去雲林張家掌握全國農漁會系統,如全國農會總幹事張永成為張榮味妹婿,而全國漁會總幹事林啟滄則是張榮味擔任縣長時的機要秘書。亦即,張榮味即使不再任縣長,其勢力仍牢牢掌握農漁會系統。農會系統於2005年張永成仍是省農會總幹事時,就集結各地農會總幹事,跳過政府的經貿部門及外貿協會,將省農會定調成對中農產品貿易的直接對口。而省農會改制為全國農會後,總幹事張永成主導更多中國與台灣地方農漁民的農產品契約耕作(契作),包括虱目魚、稻米等,使全國農會變成中國「政策採購」的窗口。

張家除了左右了兩岸農產品貿易的利益以外,還謀求一直掌控北農這隻農漁會系統在台灣內的金雞母,背後更重要的是,北農在整個蔬菜的運銷流程中,一路從農民、農會產銷團體到拍賣員,形成了緊密的人際網絡,進而產生政治力量。總經理有決定拍賣員的權力,拍賣員則左右了農民的生計以及北台灣的蔬菜價格,拍賣員的另一個身份則是張家及農會系統的樁腳,回頭影響了地方政治生態。然而這樣的安排卻在北市府與農委會攜手將韓國瑜撤換後有了變數。

吳音寧上任後,將過去韓國瑜時代的國貿部重新組織,更停止了國貿部從中國、日本進口農產品,轉而將貿易課的角色定調為出口農產品。這又與現有的農會系統主導對中農產品貿易有所扞格,因而吳的改革,象徵着國、民兩黨對農業貿易的不同思維。

吳音寧的上任,打破了傳統的政治結構,卻也讓她暴露在政治風暴的中心。這場人事變革,先是打破了柯文哲與張榮味派系的默契,過去對吳音寧有不少意見的柯文哲,在民進黨全力支持吳音寧時,不得不改口吳音寧的總經理表現並不差。事實上,在社群網路中多數年輕人對吳音寧充滿好感,並做出不少圖文資料強調吳音寧的專業能力。吳音寧事件讓柯文哲在維持與張派關係,以及尋求年輕人的支持之間必須做出抉擇,而與張派的合作關係則是柯文哲未來問鼎總統大位的敲門磚。

柯文哲在處理吳音寧事件上進退失據,尤其在北市府高調派政風人員與北市府於北農的監察人至北農公司查帳後,北市府從公親變事主,更被連結成是政治打手,柯文哲更無奈表示他會被吳音寧搞垮,對本次選情如履薄冰的柯文哲更是充滿考驗。

而另一方面,國民黨不斷攻擊吳音寧,亦牽動了高雄市選情,讓國民黨高雄市長參選人韓國瑜不免被放大檢視過去任職北農總經理的績效。國民黨對吳音寧的攻擊就像七傷拳,每一次出手,韓國瑜都必須面對同樣標準的檢視。

這些議會上的藍綠攻防,讓這場原本是農會系統與民進黨兩造間的角力,延伸成足以影響2018年北高兩市選情的因素。

有人的地方就有江湖,有江湖的地方就有政治。

(黃柏叡,台灣大學政治學研究所畢業。家裏養蚵,偶爾返鄉當蚵農,常戲稱自己專業是「政治蚵學」)

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