川震十年 深度 川震十年

100億為什麼花了8年?當香港援建遇上四川國情

四川重建,時任總理溫家寶曾下令「三年任務兩年完成」,而香港援建四川的工作花了整整八年。這是內地與香港兩地政府第一次全面、深入的大規模合作,主事官員說,是「在內地講一國兩制」。港方表示要對批准撥款的香港立法會和市民負責,而川方最擔心的,是「上面」是否滿意。


2016年5月11日,時任香港政務司司長林鄭月娥率領的香港特區代表團訪問四川,考察映卧公路、中華大熊貓苑等香港援建四川地震災區重建項目。林鄭月娥(左)和卧龍自然保護區管理局局長張和民(右)參觀中華大熊貓苑。 攝:Imagine China
2016年5月11日,時任香港政務司司長林鄭月娥率領的香港特區代表團訪問四川,考察映卧公路、中華大熊貓苑等香港援建四川地震災區重建項目。林鄭月娥(左)和卧龍自然保護區管理局局長張和民(右)參觀中華大熊貓苑。 攝:Imagine China

2016年底,四川省道303映秀至臥龍段、綿茂公路漢旺至清平段建成通車,香港援建四川地震災區工作宣告結束。多數人聽到這一消息的反應是——竟然才結束!

這是香港有史以來最大規模的對外援建,歷時八年,投資超過100億港幣。它集結了香港社會四面八方的力量:除卻牽頭的香港政府,還有工程、建築、康復醫學等各界別的資深人士和大大小小數十間NGO。

「四川重建是在內地講一國兩制。」時任香港發展局四川重建組副組長的唐錫波對端傳媒表示。川港雙方經歷了援建項目被曝六成不達標、已投入使用的校舍遭四川單方面拆除,以及因項目進度追不上中央指示被批等重重風波。香港的制度和思維是如何進入充滿中國大陸特色的援建工作,又得到怎樣的反饋?兩方磨合帶來哪些改變?八年過去了,曾主導援建的港方負責人林鄭月娥如今已是香港特區行政長官,這一次歷史上最大規模的中港項目合作,對日後香港被動或主動進入中國大陸政經格局的過程,留下了什麼樣的經驗?

端傳媒重訪香港援建四川的雙方主要負責人:時任香港發展局常任秘書長麥齊光、時任四川重建組副組長唐錫波、時任臥龍管理局局長張和民以及臥龍特別行政區副主任夏緒輝,試圖重現近十年困難重重的合作中,兩地碰撞的生動經驗。

香港援建四川的港方主要負責人,時任香港發展局常任秘書長麥齊光與時任四川重建組副組長的唐錫波。

香港援建四川的港方主要負責人,時任香港發展局常任秘書長麥齊光(右)與時任四川重建組副組長的唐錫波(左)。攝:林振東/端傳媒

「聽說林鄭月娥對熊貓、臥龍有印象」

「100億援助,香港不是隨便說我給就給了,而是要向立法會申請撥款。」

2008年6月中旬,中國大陸19個省市領到援建汶川地震災區的任務,一個省「對口」援建一個重災縣(市),但同是重災區的臥龍被剩下了。

「我們地方那麼小,省援建不太現實,」時任臥龍管理局局長的張和民對端傳媒表示。臥龍位於汶川縣西南部,是國家級自然保護區,其中連綿的邛崍山脈是大熊貓主要棲息地之一,但區內只有兩個鎮,人口不過5000多。

張和民想到了香港。2007年,適逢香港回歸十週年,中央曾從臥龍挑選一對熊貓贈予香港,彼時在民政局任職的林鄭月娥負責操持此事。「聽說林鄭月娥對熊貓、臥龍都很有印象。」張和民便去向林鄭月娥求助。

兩方努力下,香港援建臥龍的意向很快被敲定。

此前,時任香港特首曾蔭權同澳門特首何厚鏵一行人到汶川地震災區訪問。澳門表示,我們沒有人、又沒有力,但我們有錢,當下許諾捐款50億。這讓同去的香港人有點窘。「香港不是隨便說我給就給了,因為要向立法會申請撥款,所以只是一個pledge(承諾),我們打算、或者說我們願意給一百億,」時任香港發展局常任秘書長麥齊光對端傳媒回憶,「人家澳門都50億了,我們不可以少過澳門嘛。」

7月,香港民政事務局向財務委員會申請20億港幣作為四川重建的首批撥款。儘管有議員認為中央有足夠財力應對援建、並質疑此舉是政治捐獻,批款動作依舊像浸了油一般順滑——從行政會議通過援助計劃到撥款審議通過,只用了十天時間。

「超快啦,」麥齊光說,「你可以比較一下,2008年是很快的,2018年我不知道啦。」

2008年汶川大地震激蕩起香港市民的極大同情。震後一周,香港中文大學亞太研究所訪問逾千名香港市民,超八成受訪者說自己已捐款,近九成表示對內地非常有民族感情,並承認地震提高了這一感情。而據香港大學當年6月的民調,香港人對「中國人」身份認同達到8.02分(滿分10分),是1997以來的最高點。高位一直延續到同年的北京奧運。

此後,「豆腐渣」校舍、捐款去向不透明、毒奶粉等醜聞陸續曝出,香港人對中國人的身份認同從08年的高位一路震蕩下跌,到2017年底跌至6.89。2013年四川雅安地震,香港市民捐給紅十字會的地震捐款,比起汶川地震暴跌95%。

「香港在外大規模、以大筆錢做重建是前所未有,以後也可能很少會再有。」憶起對四川援建的經歷,麥齊光感慨道。從2008到2009年,香港立法會三次表決,共批准援建金額90億(包括2008年7月批准的20億),加上香港賽馬會捐獻的10億,共100億港幣。

省道303公路及綿茂公路建造情況。

省道303公路及綿茂公路建造情況。 圖:政府圖片

應對管理衝突:「特殊手段」

在給錢就完的「支票工程」,和一切全包的「鎖匙工程」之間,香港選擇了折中方案:190個項目的川港合作制。

這100億港幣要怎麼用?麥齊光說,一般是兩種模式:一種是「支票工程」,「我們簽一張cheque(支票)給你,你去搞定它啦。」還有一種是「鎖匙工程」,由香港的設計和施工隊伍到四川建設,建好後交「鑰匙」給四川。

「支票工程」很快被否決,因為撥款被如何支出,需要向立法會交代清楚,「一毫子都要知道用在哪裏,」麥齊光說;但鎖匙工程又太昂貴,「你不能資助一個工程隊坐飛機去建設。」後來香港選擇折中方案——項目制。四川列出希望被援建的項目清單,香港從中挑選,最終選中190個項目,包括151個政府項目、32個NGO項目和7個賽馬會項目。

每個項目分階段撥款,第一階段做完,驗收後再支付第二階段款項。所有項目依照內地法律和標準施工。港方對項目進行檢查並提供參考意見,川方負責正式質檢和最終驗收。

項目制,意味著香港和四川要在項目落地的過程中,全程磨合。從招投標、到進度管理,再到預算審批,每一個環節,都暴露出兩地在政府體制、組織架構到管理文化的巨大差異。「我們之間的差異成為了障礙」,唐錫波回憶道,「我們常在香港說一國兩制,四川重建是在內地講一國兩制。」

第一道障礙就是招標。

唐錫波用「特別痛苦」形容招投標過程,「我們面對很多流標、廢標、重新招標,花了很多力氣幫助他們解決管理的問題。」

比如,香港的慣例是打捆招標,即多項工程同時做設計、施工招標,一來減少標數、加快進度,二來方便管理。內地的習慣則是分拆招標:設計招一次標、施工招一次、監理招一次……「我們有150多個項目,你算一算要做多少次招標。」唐錫波說。儘管港方希望項目都採用打捆招標,但最後只有30多個項目做到。

四川方面不是沒有考慮過打捆招標。據唐錫波回憶,四川省想推行打捆,但在地方層面遇到了困難,部分市長表示,減少招標就是少人中標、減少就業機會。

「打捆招標在進度上幫助很大,但管理難度也很大,有的單位中了很多項目,但能力不足,會出現重視這個項目、輕視那個項目的問題,」臥龍特別行政區副主任夏緒輝說,香港對內地建築市場不熟悉,想用香港的形式要求內地,「但港方市場發育已經很成熟了,四川還在發育中。」

要不要進行打捆招標——是援建過程中川港雙方遇到的典型矛盾之一,其特徵和近幾十年來內地走向國際化遇到的無數爭論一樣——香港覺得這是先進的、好的、國際通用的,四川覺得我們有自己的國情。

「招投標過程我們特別小心,盡量避免參與評標的工作。」唐錫波說。出錢的港方為避嫌,一般不介入具體招標,但是招標過程的管理混亂,令隱患時時可能爆發。

至今提起臥龍的一座保護站,唐錫波仍「非常心痛」。

卧龍保護區鄉土文化遺產。

卧龍保護區鄉土文化遺產。圖:政府圖片

作為國家級自然保護區,臥龍承擔著野生動植物(包括大熊貓)的監測、保護工作,但多數保護站在地震中嚴重損毀,需要香港援助重建。

其中一座選址於山上的保護站,因為整座山沒有任何道路,導致運輸建材、裝備到山上非常困難。但是,川方在招標文件上沒有介紹清楚這一情況,施工單位在競標前也沒去現場考察,直到中標後開工才發現問題。這筆超出預期的運輸費用令施工方感到無利可圖,遂用停工相逼,申請額外的運輸費,被港方拒絕。

工程由此陷入長達一年多的拉鋸戰,做一點、停一點。「招標文件要求去踩點,你沒有去,那往後應該是你的責任嘛,」唐錫波回憶起來,仍然眉頭緊皺。他坦承從招標籌備到後期監管,都暴露各種問題,「我們非常不滿意、不開心。」為了給施工方壓力,港方最後只好派人親自去現場盯著。

即使隔著電腦屏幕,夏緒輝也能感受到唐錫波的怒氣。「唐先生一生氣就是發函、給我們寫東西,但不會在臉上說得太多。他發函語氣說得很嚴厲,出現『我表示強烈的關注、強烈的擔憂』這些詞,那就是相當嚴重了。」項目出現變動是夏緒輝最害怕的事,「這是壓在我心裏最大的一塊石頭,每次變更,我都不好意思給唐先生(唐錫波)講。」

談起這個引發報道的項目,夏緒輝態度淡定:「(工程)確實很困難,我們沒有估計到材料運輸的問題。我們本來要補一些錢,但施工方漫天要價。這個項目有很多爭議,最後把項目做完,我們就算完成任務了。」

保護站的糾紛最終通過一種非常具有中國特色的方法解決了。港方找到四川省政府和發改委,透過他們來協調此事。「唐先生著急、發改委也著急,最後採取一些特殊手段讓項目完成,給施工單位做工作、談心,」夏緒輝說。川港雙方都不肯多說「特殊手段」具體是什麼,唐錫波的回應是:「這不是好的解決問題的例子,因為最終還是要打官司。」

以招標為起點,川港雙方在理念和執行上的差異逐漸開始「短兵相接」。

如何衡量成效:「他們覺得酷炫,我們覺得土」

「他們不能用平常心去看待『好看』這件事,因為書記要的是形象。」

對於援建臥龍,香港有自己的雄心。在四川,香港援建的多數學校、醫院都是在原址清拆、到旁邊重建,一間換一間,且項目很分散;但臥龍是國際知名的科研基地,香港的考量是,把錢集中投入這裏,肯定比撒在幾十個分散的項目更能體現成效。

「臥龍的熊貓基地是重新找一(塊)地,沒有限制地做一個好的建築。」麥齊光說。採訪中,麥齊光和唐錫波都不止一次地強調:「這根本不是重建,而是再造臥龍。」

再造的過程中,融入了香港對臥龍社區的長遠打算:每所學校、醫院都有隔震設計;每間學校都有大運動場,可用作災難時期的避難所、指揮中心;福利院要有電梯,研究中心要有殘疾人通道……儘管這些不會有「煥然一新」的視覺效果,也沒有短期可見的效益。

「他們不是為了重建而重建,而是考慮到我們在地震帶上,以後再遇到地震要有避難的場所,」張和民說,但川方則擔心,在這些項目上錢花得太多。

反過來,香港也不能理解,四川團隊為什麼把另一些項目設計得如此浮誇。

都江堰熊貓基地邀請了西南建築研究院的錢方「操刀」,摒棄原先的現代建築設計,採用四川民居風格,用園林將一組一組的建築物連接。

都江堰熊貓基地邀請了西南建築研究院的錢方「操刀」,摒棄原先的現代建築設計,採用四川民居風格,用園林將一組一組的建築物連接。攝:林振東/端傳媒

以臥龍援建的重點項目——大熊貓基地為例,川方拿出的第一版設計,嚇到了負責對接的香港團隊。據當時在場的一位建築師回憶,唐錫波看到設計稿後連連歎氣:「設計怎麼這樣!內地賺錢賺瘋了!簡直是亂搞!」十年後,唐錫波仍對那份設計稿記憶猶新:「太誇張,太想表現自己。但項目的主角不是建築物,是環境。」

「他們覺得酷炫,我們覺得土,」香港大學建築系教授王維仁是港方建築師顧問團的一員,他指出兩地在設計理念上的一個根本分歧:港方希望設計低調、隱蔽、不影響熊貓生活,內地的設計則很招搖,甚至有一條建在熊貓頭頂的walkway(通道)。「他們不能用平常心去看待『好看』這件事,因為書記要的是形象。」

圍繞大熊貓基地的設計,川港雙方展開了多次會談。前兩次,川方的簡報都被港方否決了,「第三次他們聞(嗅)出方向了,」王維仁說。

在多次磨合中,都江堰熊貓基地邀請到西南建築研究院的設計師錢方操刀,採用四川民居風格,用園林將一組一組的建築物連接。「每組建築的位置和功能都有仔細研究,包括日照、通風、地熱、雨水回收。」唐錫波說。香港援建的臥龍、都江堰兩個熊貓基地,後來都拿到了最高級別——三星級綠色建築認證。

在設計過程中,香港亦從現實出發做出了妥協:將一些地方開放給遊客。唐錫波說,原本最理想的設計是熊貓完全看不到人。但如果當地要改變經濟結構、減少對生態環境的破壞,必須放棄林業、畜牧業,找到其他途徑貼補收入,生態旅遊就是其中之一。而吸引遊客的唯一辦法,即是讓人看見熊貓。

項目對誰負責:「怎麼可能停止向立法會報告?」

「香港人每件事都要開會討論,簽過的文件能堆滿整個房間。」

合作之初,香港團隊在四川施工現場看到很多匪夷所思的畫面:有醫院墻已經建好了,但電線還沒有埋進去,「他們要快、要先做,之後又要把墻打爛做電線、喉管、污水渠……」麥齊光說。還有一間建在河邊的醫院,港方考察發現河邊就是斜坡,一旦水位上漲,就會沖刷斜坡、醫院有可能塌下去。川方打算直接施工,港方則要求先在旁邊建好保護的結構圍欄。更令港方不能理解的是,對援建學校的設計、施工和驗收進行監管的人竟然不是專業人士而是該學校的校長。

「校長的功能是教書,不是建學校吧?」麥齊光問。

「一開始我們不太理解,香港人太認真了嘛,不能有半點差池。」張和民說,香港人每件事都要開會討論,他簽過的文件「能堆滿整個房間」。

「有人不理解,覺得港方管得太細,制度太刻板,有些事會推不動。内地政府機構更靈活,更能結合實際辦事,有些事在發展階段要及時做出決定,我們就想按自己的方法做,」夏緒輝說,「但現在覺得有些流程還是需要的。」

夏緒輝記得,合作初期,「唐先生給了我們一個下馬威。」港方聘請了獨立的工程管理機構對川方在建項目進行檢查,「一個人來搜集資料,也不跟我們交流,回去發給我們一堆問題,我們都蒙了。」

香港援建四川地震,中方其中一位負責人,臥龍特別行政區副主任夏緒輝。

香港援建四川地震,中方其中一位負責人,臥龍特別行政區副主任夏緒輝。攝:林振東/端傳媒

這是香港建項目的老習慣,請第三方公司監察進度、資金和質量,發回報告。香港再就報告發現的問題要求四川改進,同時將報告發給立法會。至今,在香港援建四川的專頁上還能查閱、下載這些長達數百頁的報告,每半年一期,極盡詳細,連施工現場油漆桶擺放位置有誤都會記錄在案。

在港方要求下,川方的做法亦在逐步調整。麥齊光說,四川發改委非常欣賞這套做法,援建工程進行一年後,四川如法炮製,請第三方監察工地。

透明亦是責任。2011年7月,有香港媒體調查立法會報告,撰文批評援建項目六成不達標,事情迅速在中港兩地發酵,最後驚動了北京。

「北京責成四川,四川就責成我們,」麥齊光說。他和唐錫波被叫到四川開會,「進去(會議室)就有光火,對他們來說是很不愉快的一件事。」

「他(四川一位高級官員,麥和唐拒絕透露其姓名)幾乎當面斥責我們,」麥齊光說,對方以產生太多問題為由,要求香港以後不要給立法會寫報告。

「怎麼可能停止向立法會報告呢?這筆錢是立法會批核給我們,我們要報告進度,」麥齊光說,「公務員最重要的是為公務做事,要『是其是、非其非』。」港方堅持要繼續報告,雙方僵持不下。那天開完會,通常會一起吃頓便飯的川港官員沒有吃飯,各自離去了。

「核心差異是對媒體的管理風格,我們香港不在意《明報》怎樣寫,可是四川就不一樣。」唐錫波說。麥齊光接道:「我們在香港對傳媒是盡量解釋,但內地就不想,他們會覺得不要煩我。」

關於「六成不達標」的指控,唐錫波回應:「每個項目有很小的問題,我們都記錄在案。一個項目可能有五、六個defects(缺陷),但都很容易就能解決。」

2011年6月香港援建報告中列出的項目問題。

2011年6月香港援建報告中列出的項目問題。圖:文件截圖

端傳媒記者查閱引發爭議的2011年6月報告,其中不達標的問題包括「工人高空作業未戴安全帽」、「無施工安全巡查及例會會議記錄」、「個別教室內漏裝一個插座」等小問題,但也指出了「部分柱鋼筋焊接不合格」、「部分地樑混凝土品質較差」等安全隱患。在這些問題後註明了港方跟進處理的進展,其中約六成註明已修復,其餘則「正積極處理」。

這正是川港兩方工作方式不同的根本來源:「工作對誰負責」的標準不同。香港團隊要面對立法會和它背後市民、媒體的層層監察,四川團隊最擔心的,是「上面」是否滿意。

港方堅持原則,反而激活大陸彈性

「基建工程的價值不在於外在,而在功能。門口粉飾得很漂亮,剪綵進場了,其實裏面只有兩間房。」

2012年5月,到四川考察援建項目的唐錫波得知,剛落成一年多的綿陽紫荊民族中學(下稱「紫荊中學」)正在被拆除。學校原名綿陽民族初級中學,在汶川地震中嚴重受損,後由香港政府、香港教聯會、綿陽市政府三方共同出資,合共約700萬港幣,在原址重建。學校於2010年3月底投入使用。

2010年底,紫荊中學所在地塊,被綿陽市政府拍賣給萬達商業地產股份公司,香港政府和教聯會都對這場拍賣毫不知情。據媒體報道,萬達將投資60億元人民幣在該地塊建萬達廣場。之後川港雙方幾次溝通,綿陽市政府表示將另闢一片地,投7000萬元人民幣異地重建學校,建成後依舊是香港援建項目,校名也不變。這一提議被港府拒絕了。

隨後發生的事情超出了港府的想象。夜裏九點多,聞訊趕去紫荊中學的唐錫波,看到教學樓「bing ling baang laang地在拆」。而此前,作為共同出資建造者的香港一方未收到任何拆除建築的通知。

香港要求連夜開會,由港方、四川發改委和港澳辦共同參加,在會議上,香港團隊態度堅決:割掉項目、撤回投資。

「學校在我們未同意之下拆掉了,他們已經破壞了承諾,這不是你建一間新學校可以彌補的,這是承諾的問題。」唐錫波說。

「難道你有錢就可以為所欲為?如果我們接受了,以後每個開發商都可以拆掉你的建築物在旁邊重建一間,我們還有信用麼?」麥齊光說,「如果有記者發現了怎麼辦?記者會問為什麼學校突然不見了?我們怎麼答?」

麥齊光和唐錫波都記得,當時四川對接援建的官員哭著求港方保留項目。「他們要向中央解釋,為何突然少了一個項目,所以他們很擔心。」唐錫波說。

唐錫波在南江縣朝陽中學建築工地上視察。

唐錫波在南江縣朝陽中學建築工地上視察。圖:政府圖片

事情最後驚動了國務院,四川省政府隨後下發紅頭文件,要求捐助和援建項目的任何重大變更都必須尊重捐助和援建方意見。香港對原則的堅持反而激活了大陸體制中具有彈性的一面,這種彈性在有關項目工期的矛盾中,也有明顯的體現。

2010年9月,根據時任總理溫家寶此前提出的「三年任務兩年完成」目標,各省的對口援建項目基本完工,只有香港「拖了後腿」。

除了在批款、選項目和前期調研上投入不少時間之外,港方代表唐錫波和麥齊光都一早直言,「三年任務兩年完成」是不可能的。

「即使我投放大量人手,日以繼夜地工作,石屎(水泥)、鋼筋、混凝土都要七日才會有力,之後才可以造另一層,所以一定要按程序辦。」麥齊光對那些匆匆建好的「面子工程」發出質疑:「每一個基建工程的價值不在於它的外在,而是其功能。尤其是醫院,有很多水電、儀器的安裝、測試,升降機未做好,難道你把病人抬上去麼?門口粉飾得很漂亮,剪綵進場了,其實裏面只有兩間房。」

但是,在總理設定的目標前掉隊,沒有壓力是不可能的。夏緒輝回憶,香港和四川省委那時都覺得不好交代、壓力很大。後來港澳代表一起去四川同某位領導人談工程進度。「真的會有壓力,他們說我們香港的工程進度慢,」唐錫波回憶,時任發展局局長的林鄭月娥展示了詳細報告,對方看過之後反而表揚了香港。

「在內地講一國兩制」的過程裏,麥齊光和唐錫波都看到另一種制度在四川種下的影響。

省道303公路及綿茂公路建造情況。

省道303公路及綿茂公路建造情況。 圖:政府圖片

「一國兩制」在四川的影響

「港方只談工作,私下一次茶都沒喝過。我們請他們吃飯,他們也不吃。」

漫長的援建過程裏,四川並不避諱他們從港方身上學到很多東西。「術業有專攻,」張和民說,「原來我們很多時候一把抓,分工不精細,現在我們也按照香港進行分工了。」

此前川方的項目管理都是成立一個小組來負責,「政府不太放心交給一個人,但人多了以後,反而沒有人辦事。」夏緒輝說。與之相對,港方都是一兩個人負責一個項目,溝通、問責都指向明確,項目進行到後期,川方也採用了這種方法。

香港項目管理的金科玉律是「TCQ」(Time、Cost、Quality),內地的項目管理則主要是管錢。每次川港兩方開會通報進度,港方的進度表上會清楚標明耗時、進度、造價和質量;川方則會報告非常精確的花銷,他們舉著報告、宣讀每一筆開銷,甚至精確到小數點後兩位,項目的進度和質量卻涉及不多。開了幾次會後,四川發改委的官員對麥齊光說:「麥先生,不如你把你們那報告給我們吧,我們跟著你那樣做。」

「說實話,跟港方打交道還舒服些,內地官員比較有上下級觀念,香港沒有。他們只談工作,私下一次茶都沒喝過。我們請他們吃飯,他們也不吃,」夏緒輝說。

唐錫波笑說經過很多年,四川發改委的做事方式也慢慢被香港「同化」了,「從開會到說話、做報告」。儘管衝突無數,他和麥齊光都和當地團隊成了朋友。「我們沒有政治目的,只是真心做事。」唐錫波說。麥齊光笑著插了一句:「他(們)覺得我們無害。」

當兩地團隊在一個又一個項目中點滴磨合的同時,中港關係亦經歷了無數政治風波,2008年積攢下的溫情已被消耗乾淨。問及心態變化,麥齊光答得謹慎:「政府是會改變的,國家是不會變的,我們的土地、人民是不會變的。」

2008年10月,唐錫波第一次進入「山河破碎」的臥龍,因道路在地震中徹底損壞,一行香港官員繞行十多個小時。在漫長的盤山路中,唐錫波下車休息,看到遠處白雪覆蓋的四姑娘山,拍下一張照片。這張照片用作他辦公室電腦的桌面,直到今天。

(張潔平參與川震十年系列策劃及編輯工作,特此致謝。)

(端傳媒實習記者譚德恩、張竟禕對此亦有貢獻)

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