2016年底，四川省道303映秀至卧龙段、绵茂公路汉旺至清平段建成通车，香港援建四川地震灾区工作宣告结束。多数人听到这一消息的反应是——竟然才结束！

这是香港有史以来最大规模的对外援建，历时八年，投资超过100亿港币。它集结了香港社会四面八方的力量：除却牵头的香港政府，还有工程、建筑、康复医学等各界别的资深人士和大大小小数十间NGO。

“四川重建是在内地讲一国两制。”时任香港发展局四川重建组副组长的唐锡波对端传媒表示。川港双方经历了援建项目被曝六成不达标、已投入使用的校舍遭四川单方面拆除，以及因项目进度追不上中央指示被批等重重风波。香港的制度和思维是如何进入充满中国大陆特色的援建工作，又得到怎样的反馈？两方磨合带来哪些改变？八年过去了，曾主导援建的港方负责人林郑月娥如今已是香港特区行政长官，这一次历史上最大规模的中港项目合作，对日后香港被动或主动进入中国大陆政经格局的过程，留下了什么样的经验？

端传媒重访香港援建四川的双方主要负责人：时任香港发展局常任秘书长麦齐光、时任四川重建组副组长唐锡波、时任卧龙管理局局长张和民以及卧龙特别行政区副主任夏绪辉，试图重现近十年困难重重的合作中，两地碰撞的生动经验。

“听说林郑月娥对熊猫、卧龙有印象”

“100亿援助，香港不是随便说我给就给了，而是要向立法会申请拨款。”

2008年6月中旬，中国大陆19个省市领到援建汶川地震灾区的任务，一个省“对口”援建一个重灾县（市），但同是重灾区的卧龙被剩下了。

“我们地方那么小，省援建不太现实，”时任卧龙管理局局长的张和民对端传媒表示。卧龙位于汶川县西南部，是国家级自然保护区，其中连绵的邛崃山脉是大熊猫主要栖息地之一，但区内只有两个镇，人口不过5000多。

张和民想到了香港。2007年，适逢香港回归十周年，中央曾从卧龙挑选一对熊猫赠予香港，彼时在民政局任职的林郑月娥负责操持此事。“听说林郑月娥对熊猫、卧龙都很有印象。”张和民便去向林郑月娥求助。

两方努力下，香港援建卧龙的意向很快被敲定。

此前，时任香港特首曾荫权同澳门特首何厚铧一行人到汶川地震灾区访问。澳门表示，我们没有人、又没有力，但我们有钱，当下许诺捐款50亿。这让同去的香港人有点窘。“香港不是随便说我给就给了，因为要向立法会申请拨款，所以只是一个pledge（承诺），我们打算、或者说我们愿意给一百亿，”时任香港发展局常任秘书长麦齐光对端传媒回忆，“人家澳门都50亿了，我们不可以少过澳门嘛。”

7月，香港民政事务局向财务委员会申请20亿港币作为四川重建的首批拨款。尽管有议员认为中央有足够财力应对援建、并质疑此举是政治捐献，批款动作依旧像浸了油一般顺滑——从行政会议通过援助计划到拨款审议通过，只用了十天时间。

“超快啦，”麦齐光说，“你可以比较一下，2008年是很快的，2018年我不知道啦。”

2008年汶川大地震激荡起香港市民的极大同情。震后一周，香港中文大学亚太研究所访问逾千名香港市民，超八成受访者说自己已捐款，近九成表示对内地非常有民族感情，并承认地震提高了这一感情。而据香港大学当年6月的民调，香港人对“中国人”身份认同达到8.02分（满分10分），是1997以来的最高点。高位一直延续到同年的北京奥运。

此后，“豆腐渣”校舍、捐款去向不透明、毒奶粉等丑闻陆续曝出，香港人对中国人的身份认同从08年的高位一路震荡下跌，到2017年底跌至6.89。2013年四川雅安地震，香港市民捐给红十字会的地震捐款，比起汶川地震暴跌95%。

“香港在外大规模、以大笔钱做重建是前所未有，以后也可能很少会再有。”忆起对四川援建的经历，麦齐光感慨道。从2008到2009年，香港立法会三次表决，共批准援建金额90亿（包括2008年7月批准的20亿），加上香港赛马会捐献的10亿，共100亿港币。

应对管理冲突：“特殊手段”

在给钱就完的“支票工程”，和一切全包的“锁匙工程”之间，香港选择了折中方案：190个项目的川港合作制。

这100亿港币要怎么用？麦齐光说，一般是两种模式：一种是“支票工程”，“我们签一张cheque（支票）给你，你去搞定它啦。”还有一种是“锁匙工程”，由香港的设计和施工队伍到四川建设，建好后交“钥匙”给四川。

“支票工程”很快被否决，因为拨款被如何支出，需要向立法会交代清楚，“一毫子都要知道用在哪里，”麦齐光说；但锁匙工程又太昂贵，“你不能资助一个工程队坐飞机去建设。”后来香港选择折中方案——项目制。四川列出希望被援建的项目清单，香港从中挑选，最终选中190个项目，包括151个政府项目、32个NGO项目和7个赛马会项目。

每个项目分阶段拨款，第一阶段做完，验收后再支付第二阶段款项。所有项目依照内地法律和标准施工。港方对项目进行检查并提供参考意见，川方负责正式质检和最终验收。

项目制，意味著香港和四川要在项目落地的过程中，全程磨合。从招投标、到进度管理，再到预算审批，每一个环节，都暴露出两地在政府体制、组织架构到管理文化的巨大差异。“我们之间的差异成为了障碍”，唐锡波回忆道，“我们常在香港说一国两制，四川重建是在内地讲一国两制。”

第一道障碍就是招标。

唐锡波用“特别痛苦”形容招投标过程，“我们面对很多流标、废标、重新招标，花了很多力气帮助他们解决管理的问题。”

比如，香港的惯例是打捆招标，即多项工程同时做设计、施工招标，一来减少标数、加快进度，二来方便管理。内地的习惯则是分拆招标：设计招一次标、施工招一次、监理招一次……“我们有150多个项目，你算一算要做多少次招标。”唐锡波说。尽管港方希望项目都采用打捆招标，但最后只有30多个项目做到。

四川方面不是没有考虑过打捆招标。据唐锡波回忆，四川省想推行打捆，但在地方层面遇到了困难，部分市长表示，减少招标就是少人中标、减少就业机会。

“打捆招标在进度上帮助很大，但管理难度也很大，有的单位中了很多项目，但能力不足，会出现重视这个项目、轻视那个项目的问题，”卧龙特别行政区副主任夏绪辉说，香港对内地建筑市场不熟悉，想用香港的形式要求内地，“但港方市场发育已经很成熟了，四川还在发育中。”

要不要进行打捆招标——是援建过程中川港双方遇到的典型矛盾之一，其特征和近几十年来内地走向国际化遇到的无数争论一样——香港觉得这是先进的、好的、国际通用的，四川觉得我们有自己的国情。

“招投标过程我们特别小心，尽量避免参与评标的工作。”唐锡波说。出钱的港方为避嫌，一般不介入具体招标，但是招标过程的管理混乱，令隐患时时可能爆发。

至今提起卧龙的一座保护站，唐锡波仍“非常心痛”。

作为国家级自然保护区，卧龙承担著野生动植物（包括大熊猫）的监测、保护工作，但多数保护站在地震中严重损毁，需要香港援助重建。

其中一座选址于山上的保护站，因为整座山没有任何道路，导致运输建材、装备到山上非常困难。但是，川方在招标文件上没有介绍清楚这一情况，施工单位在竞标前也没去现场考察，直到中标后开工才发现问题。这笔超出预期的运输费用令施工方感到无利可图，遂用停工相逼，申请额外的运输费，被港方拒绝。

工程由此陷入长达一年多的拉锯战，做一点、停一点。“招标文件要求去踩点，你没有去，那往后应该是你的责任嘛，”唐锡波回忆起来，仍然眉头紧皱。他坦承从招标筹备到后期监管，都暴露各种问题，“我们非常不满意、不开心。”为了给施工方压力，港方最后只好派人亲自去现场盯著。

即使隔著电脑屏幕，夏绪辉也能感受到唐锡波的怒气。“唐先生一生气就是发函、给我们写东西，但不会在脸上说得太多。他发函语气说得很严厉，出现‘我表示强烈的关注、强烈的担忧’这些词，那就是相当严重了。”项目出现变动是夏绪辉最害怕的事，“这是压在我心里最大的一块石头，每次变更，我都不好意思给唐先生（唐锡波）讲。”

谈起这个引发报道的项目，夏绪辉态度淡定：“（工程）确实很困难，我们没有估计到材料运输的问题。我们本来要补一些钱，但施工方漫天要价。这个项目有很多争议，最后把项目做完，我们就算完成任务了。”

保护站的纠纷最终通过一种非常具有中国特色的方法解决了。港方找到四川省政府和发改委，透过他们来协调此事。“唐先生著急、发改委也著急，最后采取一些特殊手段让项目完成，给施工单位做工作、谈心，”夏绪辉说。川港双方都不肯多说“特殊手段”具体是什么，唐锡波的回应是：“这不是好的解决问题的例子，因为最终还是要打官司。”

以招标为起点，川港双方在理念和执行上的差异逐渐开始“短兵相接”。

如何衡量成效：“他们觉得酷炫，我们觉得土”

“他们不能用平常心去看待‘好看’这件事，因为书记要的是形象。”

对于援建卧龙，香港有自己的雄心。在四川，香港援建的多数学校、医院都是在原址清拆、到旁边重建，一间换一间，且项目很分散；但卧龙是国际知名的科研基地，香港的考量是，把钱集中投入这里，肯定比撒在几十个分散的项目更能体现成效。

“卧龙的熊猫基地是重新找一（块）地，没有限制地做一个好的建筑。”麦齐光说。采访中，麦齐光和唐锡波都不止一次地强调：“这根本不是重建，而是再造卧龙。”

再造的过程中，融入了香港对卧龙社区的长远打算：每所学校、医院都有隔震设计；每间学校都有大运动场，可用作灾难时期的避难所、指挥中心；福利院要有电梯，研究中心要有残疾人通道……尽管这些不会有“焕然一新”的视觉效果，也没有短期可见的效益。

“他们不是为了重建而重建，而是考虑到我们在地震带上，以后再遇到地震要有避难的场所，”张和民说，但川方则担心，在这些项目上钱花得太多。

反过来，香港也不能理解，四川团队为什么把另一些项目设计得如此浮夸。

以卧龙援建的重点项目——大熊猫基地为例，川方拿出的第一版设计，吓到了负责对接的香港团队。据当时在场的一位建筑师回忆，唐锡波看到设计稿后连连叹气：“设计怎么这样！内地赚钱赚疯了！简直是乱搞！”十年后，唐锡波仍对那份设计稿记忆犹新：“太夸张，太想表现自己。但项目的主角不是建筑物，是环境。”

“他们觉得酷炫，我们觉得土，”香港大学建筑系教授王维仁是港方建筑师顾问团的一员，他指出两地在设计理念上的一个根本分歧：港方希望设计低调、隐蔽、不影响熊猫生活，内地的设计则很招摇，甚至有一条建在熊猫头顶的walkway（通道）。“他们不能用平常心去看待‘好看’这件事，因为书记要的是形象。”

围绕大熊猫基地的设计，川港双方展开了多次会谈。前两次，川方的简报都被港方否决了，“第三次他们闻（嗅）出方向了，”王维仁说。

在多次磨合中，都江堰熊猫基地邀请到西南建筑研究院的设计师钱方操刀，采用四川民居风格，用园林将一组一组的建筑物连接。“每组建筑的位置和功能都有仔细研究，包括日照、通风、地热、雨水回收。”唐锡波说。香港援建的卧龙、都江堰两个熊猫基地，后来都拿到了最高级别——三星级绿色建筑认证。

在设计过程中，香港亦从现实出发做出了妥协：将一些地方开放给游客。唐锡波说，原本最理想的设计是熊猫完全看不到人。但如果当地要改变经济结构、减少对生态环境的破坏，必须放弃林业、畜牧业，找到其他途径贴补收入，生态旅游就是其中之一。而吸引游客的唯一办法，即是让人看见熊猫。

项目对谁负责：“怎么可能停止向立法会报告？”

“香港人每件事都要开会讨论，签过的文件能堆满整个房间。”

合作之初，香港团队在四川施工现场看到很多匪夷所思的画面：有医院墙已经建好了，但电线还没有埋进去，“他们要快、要先做，之后又要把墙打烂做电线、喉管、污水渠……”麦齐光说。还有一间建在河边的医院，港方考察发现河边就是斜坡，一旦水位上涨，就会冲刷斜坡、医院有可能塌下去。川方打算直接施工，港方则要求先在旁边建好保护的结构围栏。更令港方不能理解的是，对援建学校的设计、施工和验收进行监管的人竟然不是专业人士而是该学校的校长。

“校长的功能是教书，不是建学校吧？”麦齐光问。

“一开始我们不太理解，香港人太认真了嘛，不能有半点差池。”张和民说，香港人每件事都要开会讨论，他签过的文件“能堆满整个房间”。

“有人不理解，觉得港方管得太细，制度太刻板，有些事会推不动。内地政府机构更灵活，更能结合实际办事，有些事在发展阶段要及时做出决定，我们就想按自己的方法做，”夏绪辉说，“但现在觉得有些流程还是需要的。”

夏绪辉记得，合作初期，“唐先生给了我们一个下马威。”港方聘请了独立的工程管理机构对川方在建项目进行检查，“一个人来搜集资料，也不跟我们交流，回去发给我们一堆问题，我们都蒙了。”

这是香港建项目的老习惯，请第三方公司监察进度、资金和质量，发回报告。香港再就报告发现的问题要求四川改进，同时将报告发给立法会。至今，在香港援建四川的专页上还能查阅、下载这些长达数百页的报告，每半年一期，极尽详细，连施工现场油漆桶摆放位置有误都会记录在案。

在港方要求下，川方的做法亦在逐步调整。麦齐光说，四川发改委非常欣赏这套做法，援建工程进行一年后，四川如法炮制，请第三方监察工地。

透明亦是责任。2011年7月，有香港媒体调查立法会报告，撰文批评援建项目六成不达标，事情迅速在中港两地发酵，最后惊动了北京。

“北京责成四川，四川就责成我们，”麦齐光说。他和唐锡波被叫到四川开会，“进去（会议室）就有光火，对他们来说是很不愉快的一件事。”

“他（四川一位高级官员，麦和唐拒绝透露其姓名）几乎当面斥责我们，”麦齐光说，对方以产生太多问题为由，要求香港以后不要给立法会写报告。

“怎么可能停止向立法会报告呢？这笔钱是立法会批核给我们，我们要报告进度，”麦齐光说，“公务员最重要的是为公务做事，要‘是其是、非其非’。”港方坚持要继续报告，双方僵持不下。那天开完会，通常会一起吃顿便饭的川港官员没有吃饭，各自离去了。

“核心差异是对媒体的管理风格，我们香港不在意《明报》怎样写，可是四川就不一样。”唐锡波说。麦齐光接道：“我们在香港对传媒是尽量解释，但内地就不想，他们会觉得不要烦我。”

关于“六成不达标”的指控，唐锡波回应：“每个项目有很小的问题，我们都记录在案。一个项目可能有五、六个defects（缺陷），但都很容易就能解决。”

端传媒记者查阅引发争议的2011年6月报告，其中不达标的问题包括“工人高空作业未戴安全帽”、“无施工安全巡查及例会会议记录”、“个别教室内漏装一个插座”等小问题，但也指出了“部分柱钢筋焊接不合格”、“部分地梁混凝土品质较差”等安全隐患。在这些问题后注明了港方跟进处理的进展，其中约六成注明已修复，其余则“正积极处理”。

这正是川港两方工作方式不同的根本来源：“工作对谁负责”的标准不同。香港团队要面对立法会和它背后市民、媒体的层层监察，四川团队最担心的，是“上面”是否满意。

港方坚持原则，反而激活大陆弹性

“基建工程的价值不在于外在，而在功能。门口粉饰得很漂亮，剪彩进场了，其实里面只有两间房。”

2012年5月，到四川考察援建项目的唐锡波得知，刚落成一年多的绵阳紫荆民族中学（下称“紫荆中学”）正在被拆除。学校原名绵阳民族初级中学，在汶川地震中严重受损，后由香港政府、香港教联会、绵阳市政府三方共同出资，合共约700万港币，在原址重建。学校于2010年3月底投入使用。

2010年底，紫荆中学所在地块，被绵阳市政府拍卖给万达商业地产股份公司，香港政府和教联会都对这场拍卖毫不知情。据媒体报道，万达将投资60亿元人民币在该地块建万达广场。之后川港双方几次沟通，绵阳市政府表示将另辟一片地，投7000万元人民币异地重建学校，建成后依旧是香港援建项目，校名也不变。这一提议被港府拒绝了。

随后发生的事情超出了港府的想象。夜里九点多，闻讯赶去紫荆中学的唐锡波，看到教学楼“bing ling baang laang地在拆”。而此前，作为共同出资建造者的香港一方未收到任何拆除建筑的通知。

香港要求连夜开会，由港方、四川发改委和港澳办共同参加，在会议上，香港团队态度坚决：割掉项目、撤回投资。

“学校在我们未同意之下拆掉了，他们已经破坏了承诺，这不是你建一间新学校可以弥补的，这是承诺的问题。”唐锡波说。

“难道你有钱就可以为所欲为？如果我们接受了，以后每个开发商都可以拆掉你的建筑物在旁边重建一间，我们还有信用么？”麦齐光说，“如果有记者发现了怎么办？记者会问为什么学校突然不见了？我们怎么答？”

麦齐光和唐锡波都记得，当时四川对接援建的官员哭著求港方保留项目。“他们要向中央解释，为何突然少了一个项目，所以他们很担心。”唐锡波说。

事情最后惊动了国务院，四川省政府随后下发红头文件，要求捐助和援建项目的任何重大变更都必须尊重捐助和援建方意见。香港对原则的坚持反而激活了大陆体制中具有弹性的一面，这种弹性在有关项目工期的矛盾中，也有明显的体现。

2010年9月，根据时任总理温家宝此前提出的“三年任务两年完成”目标，各省的对口援建项目基本完工，只有香港“拖了后腿”。

除了在批款、选项目和前期调研上投入不少时间之外，港方代表唐锡波和麦齐光都一早直言，“三年任务两年完成”是不可能的。

“即使我投放大量人手，日以继夜地工作，石屎（水泥）、钢筋、混凝土都要七日才会有力，之后才可以造另一层，所以一定要按程序办。”麦齐光对那些匆匆建好的“面子工程”发出质疑：“每一个基建工程的价值不在于它的外在，而是其功能。尤其是医院，有很多水电、仪器的安装、测试，升降机未做好，难道你把病人抬上去么？门口粉饰得很漂亮，剪彩进场了，其实里面只有两间房。”

但是，在总理设定的目标前掉队，没有压力是不可能的。夏绪辉回忆，香港和四川省委那时都觉得不好交代、压力很大。后来港澳代表一起去四川同某位领导人谈工程进度。“真的会有压力，他们说我们香港的工程进度慢，”唐锡波回忆，时任发展局局长的林郑月娥展示了详细报告，对方看过之后反而表扬了香港。

“在内地讲一国两制”的过程里，麦齐光和唐锡波都看到另一种制度在四川种下的影响。

“一国两制”在四川的影响

“港方只谈工作，私下一次茶都没喝过。我们请他们吃饭，他们也不吃。”

漫长的援建过程里，四川并不避讳他们从港方身上学到很多东西。“术业有专攻，”张和民说，“原来我们很多时候一把抓，分工不精细，现在我们也按照香港进行分工了。”

此前川方的项目管理都是成立一个小组来负责，“政府不太放心交给一个人，但人多了以后，反而没有人办事。”夏绪辉说。与之相对，港方都是一两个人负责一个项目，沟通、问责都指向明确，项目进行到后期，川方也采用了这种方法。

香港项目管理的金科玉律是“TCQ”（Time、Cost、Quality），内地的项目管理则主要是管钱。每次川港两方开会通报进度，港方的进度表上会清楚标明耗时、进度、造价和质量；川方则会报告非常精确的花销，他们举著报告、宣读每一笔开销，甚至精确到小数点后两位，项目的进度和质量却涉及不多。开了几次会后，四川发改委的官员对麦齐光说：“麦先生，不如你把你们那报告给我们吧，我们跟著你那样做。”

“说实话，跟港方打交道还舒服些，内地官员比较有上下级观念，香港没有。他们只谈工作，私下一次茶都没喝过。我们请他们吃饭，他们也不吃，”夏绪辉说。

唐锡波笑说经过很多年，四川发改委的做事方式也慢慢被香港“同化”了，“从开会到说话、做报告”。尽管冲突无数，他和麦齐光都和当地团队成了朋友。“我们没有政治目的，只是真心做事。”唐锡波说。麦齐光笑著插了一句：“他（们）觉得我们无害。”

当两地团队在一个又一个项目中点滴磨合的同时，中港关系亦经历了无数政治风波，2008年积攒下的温情已被消耗干净。问及心态变化，麦齐光答得谨慎：“政府是会改变的，国家是不会变的，我们的土地、人民是不会变的。”

2008年10月，唐锡波第一次进入“山河破碎”的卧龙，因道路在地震中彻底损坏，一行香港官员绕行十多个小时。在漫长的盘山路中，唐锡波下车休息，看到远处白雪覆盖的四姑娘山，拍下一张照片。这张照片用作他办公室电脑的桌面，直到今天。

（张洁平参与川震十年系列策划及编辑工作，特此致谢。）

（端传媒实习记者谭德恩、张竟祎对此亦有贡献）

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