深度 評論

周澄:「中國染指北極,催化各國爭奪資源」的現實與迷思

儘管中國對參與北極事務確有長遠的經濟與戰略目的,但將北極簡化為大國角力場、此消彼長的零和博弈邏輯,往往是將現況定性為某種「中國威脅論」的延伸……


北極是全球氣候危機的縮影,尤其是全球升溫持續令北極融冰加快,預料不出數年內,北極的夏季就會出現無冰期;不少環保團體擔心這令北極有機會成為其中一條國際貿易主要航道,連帶也料將減低在北冰洋海域鑽探油氣及遠洋捕魚的成本,加劇人為活動對北極脆弱生態與原住民生計的破壞。 攝: Wolfgang Kaehler/LightRocket via Getty Images
北極是全球氣候危機的縮影,尤其是全球升溫持續令北極融冰加快,預料不出數年內,北極的夏季就會出現無冰期;不少環保團體擔心這令北極有機會成為其中一條國際貿易主要航道,連帶也料將減低在北冰洋海域鑽探油氣及遠洋捕魚的成本,加劇人為活動對北極脆弱生態與原住民生計的破壞。 攝: Wolfgang Kaehler/LightRocket via Getty Images

自年初中國國務院發表《中國的北極政策》白皮書(下稱《白皮書》)後,所謂大國「逐鹿北極」之說不脛而走。特別是白皮書中明確提及與各方共建「冰上絲綢之路」的目標,與中國官方的「一帶一路」海上通道建設的戰略綱領一致,不少評論因而認定中國勢將令北極圈內的資源爭奪越趨白熱化,甚至會加深美俄兩國在北冰洋的對峙。凡此這般被學界歸為「環境安全」(environmental security)的分析進路在國際間相當流行,論者普遍認為環境破壞與資源緊張是誘發衝突的重要源頭,徒添地緣政治變數,因此有必要將應對氣候變化整合至國防與外交策略,同時加強跨國治理機制的實效。

不過,儘管中國對參與北極事務確有長遠的經濟與戰略目的,但將北極簡化為大國角力場、此消彼長的零和博弈邏輯,往往是將現況定性為某種「中國威脅論」的延伸,既抽離了現存北極治理架構的實際脈絡,同時亦忽視了實證與數據,誇大了各國爭奪北極資源的現況與隱憂。

北極融冰的生態與氣候危機

這當然不是說北極的環境急變並不堪憂。事實上,北極是全球氣候危機的縮影,尤其是全球升溫持續令北極融冰加快,預料不出數年內,北極的夏季就會出現無冰期;不少環保團體擔心這令北極有機會成為其中一條國際貿易主要航道,連帶也料將減低在北冰洋海域鑽探油氣及遠洋捕魚的成本,加劇人為活動對北極脆弱生態與原住民生計的破壞。

4月初在國際期刊《自然》發布的兩份最新研究就估計,若各國成功實現《巴黎氣候協議》訂明的「2100年前限升溫2°C」的目標,北極料將每五年出現一次無冰期;相反,若升溫達3°C至4°C,北極在2050年前將極有可能每年出現為時約三個月的無冰期。

冰川消退將直接干擾生態系統,同時造成海平面上升,影響島國與沿海城市,也令海域吸收更多太陽輻射,進一步加快全球暖化,形成「北極放大效應」(Arctic amplification)的反饋循環。北極融冰同樣亦影響各國的氣候系統,而中國更是首當其衝:如去年一份科研報告就證實,北極暖化與西伯利亞雪量增加,干擾中國東部冬季大氣環流模式,加劇霧霾等空氣污染問題,影響中國國內工業與農業生產活動。中國的北極政策其中一個乏人探討的主要面向,正是有關北極氣候變化的科研工作,以及中國嘗試藉氣候議程擴大區域合作的策略,這都與中國在《巴黎協議》的領導角色與取態相符,也切合其實際的環保需要。

北極的氣候危機自然值得擔憂,但問題是,「融冰會導致航道開通,助燃資源爭奪」之說,在現實上有否被顯著誇大?

大部分在北極大陸架延伸的劃界有爭議的國家,都有按照《聯合國海洋法公約》提請主張,在《公約》的機制下尋求共識與共同治理的基礎。包括挪威與俄羅斯就巴倫支海(Barents Sea)長達四十年的談判期間,兩國一直有共同落實漁業資源管理。圖為巴倫支海邊界。

周澄:大部分在北極大陸架延伸的劃界有爭議的國家,都有按照《聯合國海洋法公約》提請主張,在《公約》的機制下尋求共識與共同治理的基礎。例如挪威與俄羅斯就巴倫支海(Barents Sea)長達四十年的談判期間,兩國一直有共同落實漁業資源管理。圖為巴倫支海邊界。攝:Mikhail Svetlov/Getty Images

共同治理更符合各國利益

首先,氣候與環境的相互變化極為複雜,這些變化對開發北極可能造成的影響,並非如此單一直接與可以準確預期。例如,在冰蓋縮退或擴大可見航道的同時,浮冰與冰山的增加、氣候的轉變,同樣會造成不利船隻通行的海面狀況;加上海平面上升對沿岸基建的影響等,都會增加船隻航行、鑽探活動等開發工程的營運風險與成本,特別是永久凍土層融解已正影響既有的陸上基建。

再者,要穿越北冰洋航道,需要更耗能、保險成本也更高昂的特製油輪,往往更需要破冰號護航;部分航道需要取道淺海區,更加不宜大型貨輪通行。加上航道沿線現時普遍缺乏基建支援,若這些航道在短期內每年僅得數月能實現更勝傳統水路的海面情況,改道北冰洋的可行性與實際經濟效益,遠遠未如大眾想像般可觀。去年,俄羅斯一艘特製的天然氣載運船首次在沒有破冰船護航的情況下橫越北海航道,不過目前這尚是特例。

因此,儘管暖化趨勢與航運技術的創新或許能長遠增加開發北極的誘因,這些商業活動及其延伸影響卻不會在短期內顯著可見。這意味着與北極事務最有密切利益的國家,現實上有更多時間去就規範該海域的經濟活動進行磋商及制訂相關法規。

其次,現有的北極治理架構(包括國際軟法)發展經年,特別是北冰洋受《聯合國海洋法公約》(下稱《公約》)所規範,有效平衡沿海利益(海域主權)與公海利益(自由通行),個別國家有動機去公然打破這種穩定的機會相當微。雖然不少論者會指出,美國並沒有正式確認為《公約》締約國,難保中國日後會以此作為退出《公約》的藉口。然而,《公約》絕大部分條款其實都反映了國際習慣法,對各國都有着法律約束力,已經不是個別國家能夠說了算;而且,維持《公約》締約國的地位,有助中國日後能在開發海底資源與自由通行等問題時得以援引其法定權利。

目前,大部分在北極大陸架延伸的劃界有爭議的國家,都有按照《公約》提請主張,並在《公約》的機制下尋求共識與共同治理的基礎。例如挪威奧斯陸大學學者Olav Schram Stokke指出,在挪威與俄羅斯就巴倫支海(Barents Sea)長達四十年的談判期間,兩國一直有共同落實漁業資源管理;在波弗特海(Beaufort Sea)有劃界爭議的加拿大與美國,早在70年代起就有制訂兩國的海洋污染緊急應變聯合計劃,並定期修改;在北冰洋中央羅蒙諾索夫海嶺(Lomonosov Ridge)有劃界爭議的加拿大、丹麥與外島格陵蘭,亦自2006年起在爭議海域合作進行深海測量。

凡此種種,都顯示《公約》的治理規範與合作基礎行之有效,能與北極理事會及其他區域性或國際治理架構相得益彰,在特定的政策範圍(如氣候變化、處理污染等)推動多邊合作。特別是在環保的層面,無論是旨在保護東北大西洋海洋環境的區域性規範《奧斯陸—巴黎公約》(OSPAR Convention),以至國際海事組織(IMO)主導的《1990年國際油污防備、反應和合作公約》(簡稱OPRC公約)及《防止船舶汙染國際公約》(MARPOL)等,都有明文涉及北極海洋環境治理、資源管理的條款;這兩份國際公約均有逾百國家參與。

此外,前述的現存劃界爭議,亦反過來令所有海底資源開發的計劃徒添不明朗因素;在這些爭議釐清之前,大國料不會貿然冒外交風險,投資在造價高昂、穩定回報成疑的開發項目。

甚至乎,在《公約》定義下的北冰洋公海範圍,北極五國(加拿大、挪威、俄羅斯、丹麥、美國)亦已在去年12月,與中國、冰島、日本、南韓等漁業大國及歐盟達成歷史性協議,在2033年前禁止在北冰洋中央的公海海域進行商業捕魚活動。該協議與現存國際環境法的「風險預防原則」(precautionary principle)一致,強調北冰洋生態系統調研工作以及保育管理措施(包括以科學為本的漁業捕撈限額規定)作為先決條件,最終修訂文本更明文保障北極圈原住民的利益、傳統知識與話語權,皆屬全球海洋治理的首例。

上述例子很大程度說明,在北極事務上,共同治理的共識大致上更符合各國的利益。縱然中國在南海紛爭上公然對國際法庭的仲裁結果表達異議,甚至一度宣稱考慮退出《公約》,但作為參與北極事務的後起外圍國家,中國並非不明白尊重國際法與多邊關係是「入場」的前提,也意識到介入現有體制、名正言順地參與並影響國際法規的制訂,會更符合中國的長遠利益。特別是,中國不可能會表態介入現時北極的劃界爭議,其一當然是因為這等同與中國素來的「不干預」外交作風相悖,更重要的是謹守《公約》的定義對中國在北極的海底開發與通行權利至為攸關。

中國與俄羅斯在北極的油氣合作似是雷聲大、雨點小:兩國除了在俄羅斯西伯利亞的阿馬爾半島(Yamal Peninsula)的液態天然氣項目外,並未有更廣泛的合作基礎。現實上,兩國利益互不相讓,沒有證據顯示中國有意拉攏俄羅斯以在北極事務上換取籌碼、牽制西方國家。

中國與俄羅斯兩國除了在俄羅斯西伯利亞的阿馬爾半島(Yamal Peninsula)的液態天然氣項目外,並未有更廣泛的合作基礎。攝:Kirill Kudryavtsev/AFP/Getty Images

中國頒布《白皮書》的意義

中國的《白皮書》數次提及《斯匹次卑爾根群島條約》(Svalbard Treaty,現稱《斯瓦巴條約》)訂明,締約國在挪威屬地斯匹次卑爾根群島一帶擁有自由進出的權利,並可在不違反挪威法律的前提下狩獵、捕魚與進行資源開發等活動的權利,因而有人將此解讀成中國意圖乘勢擴充版圖的端倪。

然而,事實上,中國學界對於該條約與《公約》的相容性早已討論多時,主要焦點是如何在《公約》的框架下進一步發展針對北極治理的模式,同時闡明斯匹次卑爾根群島在《公約》下的法律地位,為解決任何潛在爭議提供更一致的法律根據。因此,除非中國有意背離《公約》的共識基礎,否則《斯瓦巴條約》對中國的北極雄心並沒有太多特殊的戰略意義;再加上該條約有逾40締約國,足以起上一定的制衡。

那《白皮書》的頒布有什麼實質意義?英國諾丁漢大學中國政策研究所研究員、長期以筆名Jichang Lulu(又名Miguel Martin)發表有關中國北極政策分析的研究者指出,《白皮書》是中國政府的外宣工具,旨在向外界重申既有的政策目標,既不屬具體執行綱領,亦沒有頒布任何新計劃,內文甚至略去了此前國內文件提及有關國防與軍事考慮的內容。(註一)

他並舉例,南韓、日本、德國、意大利等非北極國家早已在數年前起陸續發布性質類近的北極政策文件,《白皮書》的發布更大程度只是中國對外確立話語權、對內整合全國政策的公關手段,並沒有任何出其不意的政治宣示;而且內文提到大部分引來傳媒熱議的字眼,諸如「近北極地位」、「冰上絲綢之路」等,都並非首次出現在官方發言與文件中。

至於中國的介入,又會否刺激美俄兩國在北極的「新冷戰」?分析指出,現階段中俄兩國在北極的油氣合作似是雷聲大、雨點小:兩國除了在俄羅斯西伯利亞的阿馬爾半島(Yamal Peninsula)的液態天然氣項目外,並未有更廣泛的合作基礎──現實上,兩國利益互不相讓,沒有證據顯示中國有意拉攏俄羅斯以在北極事務上換取籌碼、牽制西方國家。而且,俄羅斯對中國在北極的發展目標同樣抱持戒心:俄羅斯或有意跟中國維持有限度的策略合作,但條件是中國的介入不會僭越其「觀察國」的身份,損害俄羅斯的既有利益與話語權。因此,中俄兩國會在北極展開軍事合作的機會相當小,北極現有的國防勢力平衡在短期內難見打破。

與其說中國野心「染指」北極,也許更準確的觀察是中國希望藉經濟強勢,與其他同樣有意長遠開發北極資源的大國各爭機遇,並在逐步適應國際規範的同時,展示其21世紀的世界強國地位。《白皮書》所引起的熱烈討論卻恰好提醒了我們,隨着氣候變化的威脅日增,北極的未來繫於凌駕狹隘國家利益的治理合作與規範共識。

(周澄,獨立記者,英國倫敦大學亞非學院全球能源與氣候政策碩士)

註一:值得一提的是,中國近年雖然積極在格陵蘭投資資源開發,並計劃推動基建合作,增建科研基地與衛星站等戰略設施,但《白皮書》全文絲毫未有提及格陵蘭,主因是中國着力避開支持格陵蘭自治權的嫌疑,避免與丹麥及現有的北極國家產生外交摩擦。

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