自年初中国国务院发表《中国的北极政策》白皮书（下称《白皮书》）后，所谓大国“逐鹿北极”之说不胫而走。特别是白皮书中明确提及与各方共建“冰上丝绸之路”的目标，与中国官方的“一带一路”海上通道建设的战略纲领一致，不少评论因而认定中国势将令北极圈内的资源争夺越趋白热化，甚至会加深美俄两国在北冰洋的对峙。凡此这般被学界归为“环境安全”（environmental security）的分析进路在国际间相当流行，论者普遍认为环境破坏与资源紧张是诱发冲突的重要源头，徒添地缘政治变数，因此有必要将应对气候变化整合至国防与外交策略，同时加强跨国治理机制的实效。
不过，尽管中国对参与北极事务确有长远的经济与战略目的，但将北极简化为大国角力场、此消彼长的零和博弈逻辑，往往是将现况定性为某种“中国威胁论”的延伸，既抽离了现存北极治理架构的实际脉络，同时亦忽视了实证与数据，夸大了各国争夺北极资源的现况与隐忧。
北极融冰的生态与气候危机
这当然不是说北极的环境急变并不堪忧。事实上，北极是全球气候危机的缩影，尤其是全球升温持续令北极融冰加快，预料不出数年内，北极的夏季就会出现无冰期；不少环保团体担心这令北极有机会成为其中一条国际贸易主要航道，连带也料将减低在北冰洋海域钻探油气及远洋捕鱼的成本，加剧人为活动对北极脆弱生态与原住民生计的破坏。
4月初在国际期刊《自然》发布的两份最新研究就估计，若各国成功实现《巴黎气候协议》订明的“2100年前限升温2°C”的目标，北极料将每五年出现一次无冰期；相反，若升温达3°C至4°C，北极在2050年前将极有可能每年出现为时约三个月的无冰期。
冰川消退将直接干扰生态系统，同时造成海平面上升，影响岛国与沿海城市，也令海域吸收更多太阳辐射，进一步加快全球暖化，形成“北极放大效应”（Arctic amplification）的反馈循环。北极融冰同样亦影响各国的气候系统，而中国更是首当其冲：如去年一份科研报告就证实，北极暖化与西伯利亚雪量增加，干扰中国东部冬季大气环流模式，加剧雾霾等空气污染问题，影响中国国内工业与农业生产活动。中国的北极政策其中一个乏人探讨的主要面向，正是有关北极气候变化的科研工作，以及中国尝试藉气候议程扩大区域合作的策略，这都与中国在《巴黎协议》的领导角色与取态相符，也切合其实际的环保需要。
北极的气候危机自然值得担忧，但问题是，“融冰会导致航道开通，助燃资源争夺”之说，在现实上有否被显著夸大？
共同治理更符合各国利益
首先，气候与环境的相互变化极为复杂，这些变化对开发北极可能造成的影响，并非如此单一直接与可以准确预期。例如，在冰盖缩退或扩大可见航道的同时，浮冰与冰山的增加、气候的转变，同样会造成不利船只通行的海面状况；加上海平面上升对沿岸基建的影响等，都会增加船只航行、钻探活动等开发工程的营运风险与成本，特别是永久冻土层融解已正影响既有的陆上基建。
再者，要穿越北冰洋航道，需要更耗能、保险成本也更高昂的特制油轮，往往更需要破冰号护航；部分航道需要取道浅海区，更加不宜大型货轮通行。加上航道沿线现时普遍缺乏基建支援，若这些航道在短期内每年仅得数月能实现更胜传统水路的海面情况，改道北冰洋的可行性与实际经济效益，远远未如大众想像般可观。去年，俄罗斯一艘特制的天然气载运船首次在没有破冰船护航的情况下横越北海航道，不过目前这尚是特例。
因此，尽管暖化趋势与航运技术的创新或许能长远增加开发北极的诱因，这些商业活动及其延伸影响却不会在短期内显著可见。这意味着与北极事务最有密切利益的国家，现实上有更多时间去就规范该海域的经济活动进行磋商及制订相关法规。
其次，现有的北极治理架构（包括国际软法）发展经年，特别是北冰洋受《联合国海洋法公约》（下称《公约》）所规范，有效平衡沿海利益（海域主权）与公海利益（自由通行），个别国家有动机去公然打破这种稳定的机会相当微。虽然不少论者会指出，美国并没有正式确认为《公约》缔约国，难保中国日后会以此作为退出《公约》的借口。然而，《公约》绝大部分条款其实都反映了国际习惯法，对各国都有着法律约束力，已经不是个别国家能够说了算；而且，维持《公约》缔约国的地位，有助中国日后能在开发海底资源与自由通行等问题时得以援引其法定权利。
目前，大部分在北极大陆架延伸的划界有争议的国家，都有按照《公约》提请主张，并在《公约》的机制下寻求共识与共同治理的基础。例如挪威奥斯陆大学学者Olav Schram Stokke指出，在挪威与俄罗斯就巴伦支海（Barents Sea）长达四十年的谈判期间，两国一直有共同落实渔业资源管理；在波弗特海（Beaufort Sea）有划界争议的加拿大与美国，早在70年代起就有制订两国的海洋污染紧急应变联合计划，并定期修改；在北冰洋中央罗蒙诺索夫海岭（Lomonosov Ridge）有划界争议的加拿大、丹麦与外岛格陵兰，亦自2006年起在争议海域合作进行深海测量。
凡此种种，都显示《公约》的治理规范与合作基础行之有效，能与北极理事会及其他区域性或国际治理架构相得益彰，在特定的政策范围（如气候变化、处理污染等）推动多边合作。特别是在环保的层面，无论是旨在保护东北大西洋海洋环境的区域性规范《奥斯陆—巴黎公约》（OSPAR Convention），以至国际海事组织（IMO）主导的《1990年国际油污防备、反应和合作公约》（简称OPRC公约）及《防止船舶污染国际公约》（MARPOL）等，都有明文涉及北极海洋环境治理、资源管理的条款；这两份国际公约均有逾百国家参与。
此外，前述的现存划界争议，亦反过来令所有海底资源开发的计划徒添不明朗因素；在这些争议厘清之前，大国料不会贸然冒外交风险，投资在造价高昂、稳定回报成疑的开发项目。
甚至乎，在《公约》定义下的北冰洋公海范围，北极五国（加拿大、挪威、俄罗斯、丹麦、美国）亦已在去年12月，与中国、冰岛、日本、韩国等渔业大国及欧盟达成历史性协议，在2033年前禁止在北冰洋中央的公海海域进行商业捕鱼活动。该协议与现存国际环境法的“风险预防原则”（precautionary principle）一致，强调北冰洋生态系统调研工作以及保育管理措施（包括以科学为本的渔业捕捞限额规定）作为先决条件，最终修订文本更明文保障北极圈原住民的利益、传统知识与话语权，皆属全球海洋治理的首例。
上述例子很大程度说明，在北极事务上，共同治理的共识大致上更符合各国的利益。纵然中国在南海纷争上公然对国际法庭的仲裁结果表达异议，甚至一度宣称考虑退出《公约》，但作为参与北极事务的后起外围国家，中国并非不明白尊重国际法与多边关系是“入场”的前提，也意识到介入现有体制、名正言顺地参与并影响国际法规的制订，会更符合中国的长远利益。特别是，中国不可能会表态介入现时北极的划界争议，其一当然是因为这等同与中国素来的“不干预”外交作风相悖，更重要的是谨守《公约》的定义对中国在北极的海底开发与通行权利至为攸关。
中国颁布《白皮书》的意义
中国的《白皮书》数次提及《斯匹次卑尔根群岛条约》（Svalbard Treaty，现称《斯瓦巴条约》）订明，缔约国在挪威属地斯匹次卑尔根群岛一带拥有自由进出的权利，并可在不违反挪威法律的前提下狩猎、捕鱼与进行资源开发等活动的权利，因而有人将此解读成中国意图乘势扩充版图的端倪。
然而，事实上，中国学界对于该条约与《公约》的相容性早已讨论多时，主要焦点是如何在《公约》的框架下进一步发展针对北极治理的模式，同时阐明斯匹次卑尔根群岛在《公约》下的法律地位，为解决任何潜在争议提供更一致的法律根据。因此，除非中国有意背离《公约》的共识基础，否则《斯瓦巴条约》对中国的北极雄心并没有太多特殊的战略意义；再加上该条约有逾40缔约国，足以起上一定的制衡。
那《白皮书》的颁布有什么实质意义？英国诺丁汉大学中国政策研究所研究员、长期以笔名Jichang Lulu（又名Miguel Martin）发表有关中国北极政策分析的研究者指出，《白皮书》是中国政府的外宣工具，旨在向外界重申既有的政策目标，既不属具体执行纲领，亦没有颁布任何新计划，内文甚至略去了此前国内文件提及有关国防与军事考虑的内容。（注一）
他并举例，韩国、日本、德国、意大利等非北极国家早已在数年前起陆续发布性质类近的北极政策文件，《白皮书》的发布更大程度只是中国对外确立话语权、对内整合全国政策的公关手段，并没有任何出其不意的政治宣示；而且内文提到大部分引来传媒热议的字眼，诸如“近北极地位”、“冰上丝绸之路”等，都并非首次出现在官方发言与文件中。
至于中国的介入，又会否刺激美俄两国在北极的“新冷战”？分析指出，现阶段中俄两国在北极的油气合作似是雷声大、雨点小：两国除了在俄罗斯西伯利亚的阿马尔半岛（Yamal Peninsula）的液态天然气项目外，并未有更广泛的合作基础──现实上，两国利益互不相让，没有证据显示中国有意拉拢俄罗斯以在北极事务上换取筹码、牵制西方国家。而且，俄罗斯对中国在北极的发展目标同样抱持戒心：俄罗斯或有意跟中国维持有限度的策略合作，但条件是中国的介入不会僭越其“观察国”的身份，损害俄罗斯的既有利益与话语权。因此，中俄两国会在北极展开军事合作的机会相当小，北极现有的国防势力平衡在短期内难见打破。
与其说中国野心“染指”北极，也许更准确的观察是中国希望藉经济强势，与其他同样有意长远开发北极资源的大国各争机遇，并在逐步适应国际规范的同时，展示其21世纪的世界强国地位。《白皮书》所引起的热烈讨论却恰好提醒了我们，随着气候变化的威胁日增，北极的未来系于凌驾狭隘国家利益的治理合作与规范共识。
（周澄，独立记者，英国伦敦大学亚非学院全球能源与气候政策硕士）
注一：值得一提的是，中国近年虽然积极在格陵兰投资资源开发，并计划推动基建合作，增建科研基地与卫星站等战略设施，但《白皮书》全文丝毫未有提及格陵兰，主因是中国着力避开支持格陵兰自治权的嫌疑，避免与丹麦及现有的北极国家产生外交摩擦。
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