深度 特朗普一週年

重開大棋局:「特朗普主義」與美國戰略轉向

美國的《國家安全戰略》和《美國國防戰略》兩份文件,是「特朗普主義」開始登上歷史舞台的標誌。而從文件發布後的媒體初步反應看,中文世界對此認識明顯不足,在特朗普執政一週年之際,有必要再度予以警示。


這是新時代美國全球政治與外交政策的啟動時刻,是特朗普主義——即體現和包含特朗普觀念、目標與風格的國際政治政策體系——開始登上歷史舞台的標誌。圖為2017年11月5日,特朗普到訪在日本東京的橫田空軍基地向當地美軍發表講話。 攝:Jim Watson/AFP/Getty Images
這是新時代美國全球政治與外交政策的啟動時刻,是特朗普主義——即體現和包含特朗普觀念、目標與風格的國際政治政策體系——開始登上歷史舞台的標誌。圖為2017年11月5日,特朗普到訪在日本東京的橫田空軍基地向當地美軍發表講話。 攝:Jim Watson/AFP/Getty Images

2017年12月18日,在特朗普(川普)執政第11個月之際,白宮公布了特朗普政府首份《國家安全戰略》文件(National Security Strategy)。一個月之後的2018年1月19日,美國國防部長馬蒂斯(James N. Mattis,馬提斯)簽發了最新版本的《美國國防戰略》(National Defense Strategy of the United States)概要。這兩份文件的形成和發布,標誌着特朗普政府安全戰略基本理念的形成,標明了美國在現實與切近未來將採取的安全政策的基礎和框架,因此是觀察和分析所依賴的首要文本。

在二戰以來當代全球秩序的歷史塑造、維持演變及詮釋和改變方面,美國具有獨一無二的霸權性優勢地位;從競選到執政一年,特朗普及其團隊對安全及國防軍事有重大的偏好。以這兩份文件為標識的美國新時代安全戰略與軍事戰略,勢必具有全球性、總體性和轉折性的影響力,必會直接帶來國際政治格局與潮流的變化,非可等閒視之。

可以說,這是新時代美國全球政治與外交政策的啟動時刻,是「特朗普主義」——即體現和包含特朗普觀念、目標與風格的國際政治政策體系——開始登上歷史舞台的標誌。而從文件發布後的媒體初步反應看,中文世界對此認識明顯不足。

對新世紀安全環境重新認知

與一般中國人富於陰謀論色彩的美國全球戰略認知形成鮮明反差的是,由於美國嚴格的選舉和任期制度原因,美國從來不存在數十年一貫的所謂「國家戰略」,反映和表達歷屆美國執政者全球政治觀念及國家安全戰略的主要工具是政策,而這些重大政策又往往因具體的,甚至偶發性的事件為契機,如戰後對希臘和西歐政策及柏林封鎖危機等形成的杜魯門主義,對越南全面介入的約翰遜主義等。

美國開始以完整論述文件形式表達國家全球政治與安全政策的做法,源於1986年由列根(雷根)總統簽署生效的《戈德瓦特-尼科爾斯國防部組織法》(The Goldwater–Nichols Department of Defense Reorganization Act,Apr.1,1986),自此逐步形成行政分支制度化地以報告形式表述其對安全環境的認知、政策核心理念和實施要點的傳統。

2018年1月19日,美國國防部長馬蒂斯在約翰霍普金斯高級國際研究學院,就最新的國防戰略發表演說。

2018年1月19日,美國國防部長馬蒂斯在約翰霍普金斯高級國際研究學院,就最新的國防戰略發表演說。攝:Kathryn E. Holm/Department of Defense

對特朗普政府兩份安全戰略文件所包含的政策理念以及意義的認識,應從政策演變的背景出發;換言之,應聯繫「911」以來、特別是奧巴馬(歐巴馬)政府美國安全戰略及國防戰略來解讀。從這樣的歷時性視角可以清晰見出,在對新世紀美國面臨的全球安全環境以及目標方面,特朗普政府都有重大轉向。

與奧巴馬政府收縮性的安全及國防戰略相比,在總體安全環境及軍事安全環境的方面,特朗普政府認為已經發生了對美國極其不利的演變。這些演變來自三個方面:

首先,中俄等決意修正現有國際權力秩序的大國,正在攸關美國核心利益的地緣戰略方面展開進攻性行動;這種認識主要的論據即中國在南海的系列行動,與俄羅斯吞併克里米亞(Crimea)和在烏克蘭、敘利亞的干預政策。兩份報告認為,這些地緣戰略變化體現中俄在各自周邊地區投射影響力,通過非戰爭的強制手段構造勢力範圍的意圖,同時也是各自朝最終顛覆乃至取代美國主導的國際政治秩序邁進的初步步驟。此即近年來美國戰略論述中日益熱烈的「修正主義國家」概念。換言之,美國已經在冷戰後再度面臨來自有重大實力、且富於成長性的大國的挑戰,美國必須從現實和長遠兩個層面來處理這一挑戰。

兩份報告認為,這些地緣戰略變化體現中俄在各自周邊地區投射影響力,通過非戰爭的強制手段構造勢力範圍的意圖,同時也是各自朝最終顛覆乃至取代美國主導的國際政治秩序邁進的初步步驟。

其次,特朗普復活了2000年以來美國官方已停止使用的「流氓國家」(Rogue State)概念,並援引北韓的核武與導彈發展,及伊朗在中東的行為作為依據。報告認為,北韓核武與導彈計劃形成了對美國西太平洋盟友及美國自身的直接威脅,構成了對美國行為能力的限制,因而威脅了美國的絕對軍事優勢。伊朗在敘利亞和也門(葉門)等地區行為輸出了混亂,威脅了美國盟友和地區穩定。而冷戰以來美國獨享的壓倒性軍事能力優勢乃是美國全球及地區政策的基石,是其核心利益所在。

其三,技術發展與擴散,帶來戰爭形態與大國安全對抗形式的變化。報告認為,當代科技的前沿發展不僅增加了中俄等修正主義國家趕超美國安全與軍事能力的機會,也拓展了大國全面安全及軍事對抗的領域。信息科技的最新發展,在人工智能、大數據分析、無人自主作戰平台等方面的發展,一方面使戰爭的烈度和速度發生飛速提升,另一方面也使得對抗在傳統軍事與安全手段之外,擴散到金融、輿論和社會干預等前所未有的方面——很有趣的是,美國最新的安全認知竟然含蓄地吸收了「通俄門」以來的社交媒體心理戰觀念。同時報告也強調技術擴散對非國家行為體、即國際恐怖主義集團行為方式的影響。

簡言之,兩份報告所描述的美國新世紀安全環境是現實威脅與長久威脅、傳統與非傳統威脅、暴力威脅與非暴力威脅並存的世界。這是一個虎狼遍地,各種敵人與對手逼迫、日益嚴峻的超級「超限戰」世界。因此,美國必須立即重新全面規劃自己的安全與軍事戰略,整合分散在各部門的安全力量,重建軍備,並立足可行財政基礎,加大抵消戰略的力度。這種環境認知把對抗博弈看作美國全球政策的主調,確實可以看到某種里根主義的色彩,與特朗普針對奧巴馬的「綏靖主義」批判自然是一脈相承。

兩份報告認為,地緣戰略變化體現中俄在各自周邊地區投射影響力,通過非戰爭的強制手段構造勢力範圍的意圖,美國在冷戰後再度面臨來自有重大實力且富於成長性的大國的現實與長期挑戰,美國必須處理從現實和長遠兩個層面來處理這一挑戰。

兩份報告認為,地緣戰略變化體現中俄在各自周邊地區投射影響力,通過非戰爭的強制手段構造勢力範圍的意圖,美國在冷戰後再度面臨來自有重大實力且富於成長性的大國的現實與長期挑戰,美國必須處理從現實和長遠兩個層面來處理這一挑戰。攝:Kim Hong-Ji/AFP/Getty Images

重返大國對抗傳統博弈

美國冷戰後全球政策的一個無言的假設是:可預見的將來,不會再有蘇聯與華沙公約組織式的全球體系性對抗者,也不會面臨重大的大國安全挑戰,而美國得以長期獨享安全及綜合國力的支配性優勢,並以此為基礎維護、規劃、改造和創制新國際政治秩序。從布熱津斯基(Zbigniew Brzezinski)到米爾斯海默(John J.Mear-sheimer),各派現實主義戰略家雖論述各有側重,但均以美國不會在短期內遭遇大國全面安全挑戰的獨霸前提,來描述現實與趨勢,並提出政策思維。

2001年,小布殊(小布希)政府在其第一個《四年防務評審》(Quadrennial Defense Review Report,簡稱QDR)報告中提出,美國未來安全挑戰主要來自從波斯灣到日本海的「亞太不穩定之弧」,四年後,這一提法變為外加從北非經西亞到中亞的陸地不穩定地帶,構成了一個以中近東為地緣目標區域的政策與資源投射區。很明顯,這一認知是以「911」後非常規和非傳統安全威脅為優先的。美國因此加大了從阿富汗到伊拉克的投入,於是有後來被稱為「十三年戰爭」、今天被稱為「十七年戰爭」(Seventeen –Year War)的軍事行動。

可以說,這種政策理念背後表現了一種美國式的、混合着自負與善意的猶豫心態——不願意輕易再使國家返回冷戰式國際政治戰場,以及19世紀式的大國全面安全大棋局。相反,依據目前的兩份報告,可以斷言,這種後冷戰「哈姆雷特」(Hamlet)式心態已經終結。美國選擇了重返大國博弈大棋局,並決心贏得未來挑戰。

此次兩份報告中最引人注目的變化,是以開宗明義的方式大力強調以中俄為代表的大國競爭,尤其強調中國致力於史無前例的全面軍事現代化所帶來的長期挑戰。而且報告認為,中俄的行動與計劃不僅是着眼於現實的地區和全球權力,更代表一種對美國制度及生活方式的威脅,意在傳播和擴散中俄式的威權制度。這種準意識形態化論述,使得本屆政策的政策理念真正具備了某種形式的鮮明冷戰色彩。這都是前所未有的新變化,也可以說是特朗普主義的雛形展露。

在新版《國家安全戰略》中,報告把美國面臨的威脅描述為傳統安全之外的諸多領域,特別強調了金融、投資、產業和社會輿論等,這都是美國傳統國家安全觀念的極大變化;而《美國國防戰略》概要則直陳中俄、流氓國家和非國家行為體的三重威脅。這些認知勢必帶來的變化,不僅將體現在軍事安全領域,也將反映在經濟關係與其他外交方面。這既可以說是美國傳統孤立主義的迴響,也可以說是一種面向新世紀的新冷戰政策的萌芽,其未來演變尚未定型,但必然標誌着冷戰後中美關係的「安全與經濟分離」模式在很大程度上將難以為繼,中美很可能在經貿、科技教育交流、地區熱點問題、人員交往及其他諸多方面進入持續惡意摩擦期。

表面上,兩份報告體現的威脅認知是多重的,但仔細分析文本,人們會發現,美國對現實與未來大國競爭的設想主要是針對中國的,尤其是中國的國家戰略意圖方面:因為美國看到中國在總體國力、國力向軍事力量轉化、科技發展決心以及對地區已有影響行為方面的規模,並認為,這一系列政策是以在國家競爭中最終徹底擊敗美國為最高目標的。

報告潛在的認知是,如果中國軍事力量發展走向美國標準的「透明度」和協作,則俄羅斯與其他安全威脅將不難應對。而更深層不言的含義是,美國認為,在從敘利亞、伊朗到朝鮮和南海的危機中,美國與中國的戰略安全博弈是零和的。由此,美國將更新和升級其全面對抗政策措施,尤其是升級和運用其在科技與戰法方面的革命性優勢。

這種準意識形態化論述,使得本屆政策的政策理念真正具備了某種形式的鮮明冷戰色彩。這都是前所未有的新變化,也可以說是特朗普主義的雛形展露。

美國對現實與未來大國競爭的設想主要是針對中國的,因為美國看到中國在總體國力、國力向軍事力量轉化、科技發展決心以及對地區已有影響行為方面規模。

美國對現實與未來大國競爭的設想主要是針對中國的,因為美國看到中國在總體國力、國力向軍事力量轉化、科技發展決心以及對地區已有影響行為方面規模。攝:Fred Dufour/AFP/Getty Images

因此,報告特別強調大國「競爭」,其實就是準冷戰式「對抗」的降格表達。而報告更認為,由於中美綜合國力過去20年中的升降比例變化,美國要完成新時代的全面對抗任務,必須在財政支持有限的前提下行事,所以強調「財政可行性」(Affordability)。這都是十分現實主義的全面危機思維。這種全面的完全危機思維,只在二戰前和冷戰初期年代曾經出現。這改變了冷戰以來美國絕對優勢的思維定勢。

當然,因此就斷言19世紀式的大國對抗乃至冷戰重臨,尚且為時過早,美國全球大戰略仍具有相當的模糊性質,但由此判斷未來美國全球安全政策及對華、對俄相關政策會更富於進攻性和對抗性、更富於強力色彩,這是毋庸置疑的,也是不容忽略的。

國家戰略思維範式的轉變

1991年冷戰的結束,標誌着美國全球獨霸格局的誕生。如何在一個沒有大國安全競爭的世界上規劃安全能力發展,這是戰略思維的「不可能任務」。與俄羅斯在東歐穩定,及與中國在經濟方面的聯繫,使美國戰略政策長期陷於自吞噬兩頭蛇式的困境。「911」及隨後發生的一系列戰爭延緩了這一思維任務的迫切性,但由此支付的時間與機會成本是:中俄力量狀態發生重大變化,美國與主要經濟體(尤其中國)之間的實力對比呈現不利變化。

在此期間,小布希政府於2005年的QDR所提出的國家安全環境及認知理論成為主流。這一理論以「基於能力」(Capacity Orientation)而非「基於意圖」(Intention Oreintation)著稱。而奧巴馬基本繼承了這種「基於能力而非意圖」的安全需求和能力評估方式。由於沒有明確的現實和未來大國對手,因此,美國在考察全球安全環境與評估自身安全需求時,以效能和能力為指標,這必然意味着最終以科技能力為實質的指標。而在當代科技發展方面,無論新軍事革命的發展,還是科技與產業方面的前沿進展,無疑美國都佔有明顯的優勢。奧巴馬政府由此推出10年節省5000億美元的「國防預算大縮減」計劃,並雷厲風行執行之;同時通過「跨太平洋夥伴關係計劃」(TPP)和「跨大西洋貿易與投資夥伴計劃」(TTIP),希望永久奠定美國主導的、面向21世紀的政治和經濟格局。

冷戰結束至今,中美共同利益嵌入極大,但隨着兩國國內政治的發展,以及兩國安全政策互動的加劇,兩國迄未建立起可信賴和有效的戰略合作制度性框架,

冷戰結束至今,中美共同利益嵌入極大,但隨着兩國國內政治的發展,以及兩國安全政策互動的加劇,兩國迄未建立起可信賴和有效的戰略合作制度性框架,攝:Ted Aljibe/AFP/Getty Images

在安全和軍事方面,「基於能力」的思維使美國更專注處理從阿富汗到伊拉克的善後事宜,並以新軍事革命的科技研發為重心,實現對中俄力量成長的抵消,保持現實和未來的力量優勢。這自然帶來中美在安全和軍事方面加大對話力度,增強了合作和協作氛圍。但應該看到,正如一般大國軍事戰略決策的內部博弈那樣,奧巴馬時代的美國國家安全與軍事國防戰略,已經由於內部博弈的原因而發生了巨大的變化。奧巴馬以結束阿富汗和伊拉克兩場戰爭的諾言上台,但在這一政策觀念背後,仍然存在着非傳統作戰時代軍方對國家軍事競爭力的深切擔憂。

每一國家在規劃自己的未來安全投資和軍事效能目標時,都宣稱不針對任何人,但稍具軍事戰略計劃和分析經驗者均深知,沒有假想敵的計劃和力量準備是不可能的。換言之,「基於能力」的戰略思維範式本身就有掩耳盜鈴的特徵。面臨大國力量對比變化,中國的經濟和軍事力量崛起咄咄逼人,俄羅斯的行為越加自我任性,給歐洲帶來新的威脅,這些都不是「基於能力」的模糊思維可以處理。早在2012年,奧巴馬第二任期伊始,美國已推出重心轉向亞太的新軍事國防戰略,這清楚標誌着美國軍方正推動國家戰略向傳統大國博弈的方向轉化,而這一轉變目標因中國行為而起,則是顯而易見的。

冷戰結束至今,中美共同利益嵌入極大,但隨着兩國國內政治的發展,以及兩國安全政策互動的加劇,兩國迄未建立起可信賴和有效的戰略合作制度性框架。

本次兩份報告已將中國作為安全挑戰者列名第一,再縱觀陪綁的俄羅斯、北韓、伊朗和被稱為「非國家行為體」的國際恐怖主義勢力,美國安全戰略思維範式由冷戰後的「基於能力」向「基於意圖和能力」回歸是十分明顯的,因為這些國家和勢力的反美意圖不言自明。冷戰結束至今,中美共同利益嵌入極大,但隨着兩國國內政治的發展,以及兩國安全政策互動的加劇,兩國迄未建立起可信賴和有效的戰略合作制度性框架,不論兩國在安全能力方面的此消彼長,即使在意圖方面,兩國的猜疑和不互信也是日益加深的,本次兩份報告所體現者,便是美方這種戰略猜忌與不信任上升到特定程度的顯現而已。

正如前述,特朗普主義的國際政治與安全觀本富於危機與挑戰意識,而美國國家安全與軍事安全戰略思維由「基於能力」向「基於意圖」的明顯轉變,正如歷史上人們一再看到的戰略思維的的「意圖誤區」(Intention Faulty)那樣,本身也具備自我實現(Self-fulfilling)效應。這就給現實和未來的中美等大國關係帶來了相當危險的悲觀陰影;這不是自說自話的樂觀解讀、或傳統的官方抨擊,就可以輕易消除的。

(趙楚,軍事戰略問題學者,原《國際展望》執行主編)

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