烏克蘭民主改革（上）：在貪腐國度裡，用大數據打開政府賬房

與烏克蘭人談政府採購，他可能會從電子商務開始談起。

「（投標）就像買衣服一樣，你（指企業）可以挑不同的平台，」烏克蘭經濟發展與貿易部政府採購處處長亞歷山大．斯塔羅杜布謝夫（Olexandr Starodubtsev）說，當政府開始一門採購，在烏克蘭，至少有 7 個平台上看得見標案內容，各平台服務、收費不同，就像不同電商平台賣衣服一樣，「標案平台」們也在各處打廣告，吸引廠商。

他們也用大數據。在烏克蘭政府採購數位系統 ProZorro 上，大大小小的政府部門開出標案後，就進了數據庫，每筆投標、每次競標，直到標案的執行、檢核等，都在中央數據庫裡，政府花錢採購是否高出市價、標案設計是不是獨厚某家廠商，還有投標廠商的滿意度、對政府的回饋等，都藏不住。平台上還設計了「吹哨者」系統，讓廠商檢舉官員、揪出不平等的標案，查賄，從此變成「即時」，反貪腐的官員，理所當然成為 ProZorro 最忠實的使用者。

與一般電子商務平台不同，ProZorro 的所有數據，都是公開的。

不只把政府的賬房全部公開，ProZorro 還開發出不同平台，進一步讓公民團體監督、讓企業找到理想的標案，等於領著你進國家賬房查帳、找賺頭，讓數據發揮出最大價值。

根據國際透明組織與 ProZorro 統計，2014 年至今，ProZorro 釋放出的價值，是為國家省下 11 億歐元（約新台幣 395 億元）。

超過 116 萬採購案在此上架，平均每個標案省下 13％ 的花費，「因為更公平的競爭、更多人來投標了，」斯塔羅杜布謝夫說。在某些部門，幾乎是從寡占市場走向開放，至今每個標案平均有 2 個以上的廠商競標，各政府部門合作的不重複得標廠商數量，平均值也上升了45％，代表有更多企業開始加入政府採購市場。全透明的帳目，則減低了賄賂的可能。

這一切，對大部分國家，包括投標廠商必須到場購買紙本標案的台灣，根本是烏托邦，因為是紙本進行，從標案內容、競標過程、預算執行，若不是民意代表，一般民眾幾乎對其一無所知。換句話說，平均占全球政府預算三分之一的政府採購，不僅可能是座黑箱，還是容易餵養企業、讓政治人物沾上貪腐的黑洞。

兩年內，烏克蘭卻從紙本走向數位，從不透光走向公開，ProZorro 不僅在 2015 年被烏克蘭國家轉型委員會選為最佳政府改造方案，被歐洲復興開發銀行（European Bank for Reconstruction and Development，EBRD）列為電子採購系統的典範，還在 2016 年連拿世界政府採購、開放政府大獎兩座首獎。

「人們受夠了！」93天抗爭拉開改革序曲

當民主國家接連陷入信任危機的黑暗時代，ProZorro 的故事，成為全球最耀眼的火花。火花的代價，卻來自 2013 年底，百萬烏克蘭民眾與《衛報》口中「最貪腐政府」的對撞。

93 天對峙、1200 多名民眾受傷，60 餘人失蹤，近百人死於軍隊、警察的槍口、鐵棍之下，這是 ProZorro 誕生前的劇碼，一場在「橙色革命」十年後，至今未停的醒悟與動盪。

2013、14年交界的冬天，烏克蘭首都基輔道路上的雪，混著血。被占領為臨時醫療站的工商大樓，被軍隊縱火燒黑，獨立廣場上軍車衝撞、燃燒彈畫過天空、狙擊手「咻、咻」一槍一槍射倒群眾。屍體只能被拖到一旁的修道院，只有在那裡，特種部隊無法進入帶走屍體，「創造」失蹤。

這場動盪，來自當時的烏克蘭總統維克多．亞努科維奇（Viktor Yanukovych）突然停止簽署與歐盟的經濟合作進程。眼見俄羅斯以金錢攻勢，讓亞努科維奇拉著國家轉身，民眾上街抗議，人數太多、驅逐不散，政府再頒《反抗爭法》（anti-protest laws），從此 5 輛車共行是違法、戴安全帽上街違法，任何集眾遊行都是違法。

2014 年 2 月 18 日，抗議進入第 3 個月，民眾要求修憲限制總統權限。2 月 20 日，政府強力鎮壓，88 名民眾喪生，成為烏克蘭 70 年來最血腥的一天。

「那時候，每個人急著要幫國家出力，」如今管控國庫採購系統 ProZorro 的斯塔羅杜布謝夫，就來自當時街頭，企業家出身的他站在數十萬人中喊著「總統下台」。

「人們受夠了，連多一天也無法忍受，」斯塔羅杜布謝夫說。

當時，一名年輕女子的網路文章快速流傳，「我希望生活在一個讓我相信政治的烏克蘭，那裡自由，沒有恐懼，政府不腐敗，與貪腐醜聞無關，那裡道路通暢，我的醫生母親可以有一份體面的工資，而不是每月 200 歐元。」

從 1991 年獨立以來，烏克蘭經濟一路下沉，是民眾怒火的遠因。

「小偷們，讓烏克蘭跛腳了，」《衛報》如此形容。前烏克蘭總檢察長辦公室接受路透社採訪時透露，在 2010 年到 2014 年間， 每年年度總支出有五分之一進了官員的口袋。前衛生部長奧雷各．穆斯（Oleg Musy）指出，光是醫藥預算，就有 3 到 4 成被貪腐「吃掉」，醫院組織於是出現「自食其力」的潛規則，靠向民眾索賄維持運作，平均每一個烏克蘭人，每年向醫院賄絡金額約 41 英鎊（約新台幣1600元）。

無效率與貪腐的政府，讓經濟產值曾與波蘭相當的烏克蘭，在2013年抗爭前落到波蘭的三分之一，同時，金字塔頂端的政商權貴，登上極富之頂。例如亞努科維奇。投奔俄羅斯後，他的市郊豪宅曝光，以百萬美元計的畫作、雕像、陶瓷等，已放不進住宅，只能堆放在車庫。

總統逃了、上百條人命也賠上了，93 天的抗爭，讓學生，宗教領袖、老師、企業界、律師等各種背景的公民，在廣場上聚頭，他們組成獨立廣場委員會，一路討論國家未來的願景，在亞努科維奇出逃後，要求組成過渡政府的成員，不能有前朝政府背景、必須沒有侵犯人權紀錄，且不能是烏克蘭百名富人俱樂部，展現對過去權利階級的徹底不信任。

從公開政府如何花錢，建立信任的第一步

「一直到現在，我們都在試圖重新建立民眾與政府間的信任，」國際透明組織烏克蘭分部創新計畫部主管維克特．納西利亞（Viktor Nestulia）說。抗爭當時還是軟體工程師的他， 如今是帶領國際透明組織烏克蘭分部以數位工具監督政府的領導人，ProZorro 是其中的專案之一。

ProZorro，就是建立信任的第一步，他們認為，政府如何花錢，公開、透明、所有人都能監督，是腐敗的烏克蘭，能否再起的關鍵。

上百名參與的志工，定義出 3 種需要排除的目標：不需要的採購案、高過市價的預算、獨厚特定廠商的標案門檻。但要處理的政府標案數量太多，為達目標，紙本的採購流程不能存在，數位化，是斯塔羅杜布謝夫被烏克蘭新任經濟部長聘用後，第一個待辦事項。

從廣場到經濟部的會議室，群眾在 ProZorro 誕生過程中扮演推手，不同背景的他們宛如雜牌軍，而「這是 ProZorro 最特別、也是成功的核心原因。」觀察世界 30 餘國政府採購改革的開放採購國際夥伴（Open Contracting Partnership）執行長蓋文．海曼（ Gavin Hayman）觀察。

「雜牌軍」的組成，有商業、科技背景，甚至有電子商務平台業者，於是從初期，「（就）已經從企業、公民、政府三種角度出發思考了，⋯⋯ 因為我們很清楚，這些角色缺一不可，」納西利亞說，雖然還是初期，但讓政治人物、民眾、企業等，了解 ProZorro 的改革能夠給他們什麼，是這個聯盟誕生的關鍵。

與其他國家相比，聯盟之中最特別的是 7 家平台業者和他們帶來的思維，不只從企業角度出發思考政府採購，還把「建立市場」的觀點納入改革的規畫中，讓政府採購成為一個生態系，從發標的公務員、投標的企業、「出錢」的民眾、監督的民意團體，都當作這個機制的顧客。

讓政府採購系統有如商用平台般，以此砍掉重練，不但讓政府採購的改革不沾上反商情節，還讓更多中小企業能夠競標、過程更透明，也減低公務員的成本，同時確保納稅公民也能使用這套系統，參與其中。

讓政府採購市場，不被貪官奸商霸占

於是，成果就是政府能以更實惠的成本，得到最好的服務或產品；走在正道上的企業，也能吃到過去被霸占、無效率的政府採購市場。而軟體採用開源、資料全都即時公開，也讓民眾一點一滴重建與政府的信任。

ProZorro 的系統雛形，最終與股票交易市場相似。中央的標案數據中心，由政府建置控管、訂定交易規則，而各商用平台，就像是證券交易商，打造網站介面、提供服務，吸引買家（投標企業）上網投標，投標者須向平台繳費，而費用則用政府與平台以四六分，政府的收入，再投入數據中心的建置。

多平台的競爭其實也讓政府受惠，各政府單位可選擇服務好、易操作的平台，上傳標案，任何平台最終都會將資料匯流於中央資料庫，過程中政府不須向平台繳交費用。同時，平台還肩負起打廣告、辦招商會的責任，以及與政府合作，辦理推廣與教育訓練。

七家平台業者，有的從街頭開始參與，有的被同業號召而來，本來為各大銀行、企業提供招標服務的他們，不僅拿出三萬五千美元，在政府尚未正式投入資源前，建置第一版數據中心、開發各自的網站介面，也帶進了第一批測試新系統的投標廠商。直到 2016 年 8 月初期實驗結束，ProZorro 系統成為國營企業，被全國各地大規模採用後，平台們取代政府成為吸引投標的主力。未來，他們要成立政府採購電子商務平台協會，與政府繼續對話，作為對應其他遊說者的策略。

「平台業者的存在、聽他們的需求，是為了讓生態系成長得快一些，」斯塔羅杜布謝夫分析，政府部門龐大、又有太多制度性的限制，動不快，很多事必須靠平台推動，加上平台對市場的敏銳度，可以為採購部門帶來貼近現實的反饋。

前朝復辟勢力，成了改革路上的危機

建立生態系，不只是讓政府採購市場活絡，「最重要的是，讓這市場『去中心化』，之後，一切就很難走回頭路了。」斯塔羅杜布謝夫語氣突然一沉，從興奮的解釋，開始謹慎慢言。

雖然連拿世界大獎，雖然成為各國重建信任的典範，接受我們專訪的斯塔羅杜布謝夫與納西利亞，從官方與民間角度，都透露出了危機感。

只用兩年完成立法、修正採購程序、線上採購合約標準化、建立電子政府採購系統，還有了商用和公民團體用的開源軟體，斯塔羅杜布謝夫卻在採訪的大部分時間，表達對「速度」的不滿。「 這扇改變的窗，正在關上。如果不是我們得獎，我們可能就跟其他改革計畫一樣（消失）了，」斯塔羅杜布謝夫說。

原來，新上任的政府，官員一個接一個換，ProZorro 系統還在前期測試，就已換了兩任經濟部長，而前朝體制中的商人、幕僚，接連以媒體、網路謠言，抹黑 ProZorro，甚至透過採購官員，試圖影響 ProZorro 的運作，像是干預修法、煽動公務員不要使用。

除了內憂，還有外患，2014 年 3 月直到隔年 2 月，俄羅斯在烏克蘭南部、東部發動的一系列軍事與非軍事衝突，造成超過 4 千名軍人與平民喪生，傷者超過 9 千人，動蕩不安加上俄羅斯的干涉，在幣值與貿易受阻之下，世界銀行估算2014 年烏克蘭經濟衰退約 8％，2015 年經濟成長率甚至掉到-10.9％；內外挑戰，讓大部分的改革走上停滯、預算取消，甚至在舊勢力回歸後變本加厲。

雜牌軍遇上政治現實與威脅，該怎麼辦？「只能讓聯盟擴大，不斷擴大，」剛與 Google 見面，人在矽谷接受我們電訪的斯塔羅杜布謝夫說。

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