乌克兰民主改革(上):在贪腐国度里,用大数据打开政府账房

来自街头的人们,用公民科技的力量监督政府如何花钱,不仅让过去政府采购的钱坑黑洞变透明,至今也为乌克兰省下近400亿元。
2013年11月,当时乌克兰时任总统亚努科维奇(Viktor Yanukovych)突然停止签署与欧盟的经济合作进程,导致反对者举行大规模示威,抗议持续几个月之久。图为2014年2月20日,反政府示威者在独立广场与警察发生冲突。
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与乌克兰人谈政府采购,他可能会从电子商务开始谈起。

“(投标)就像买衣服一样,你(指企业)可以挑不同的平台,”乌克兰经济发展与贸易部政府采购处处长亚历山大.斯塔罗杜布谢夫(Olexandr Starodubtsev)说,当政府开始一门采购,在乌克兰,至少有 7 个平台上看得见标案内容,各平台服务、收费不同,就像不同电商平台卖衣服一样,“标案平台”们也在各处打广告,吸引厂商。

他们也用大数据。在乌克兰政府采购数位系统 ProZorro 上,大大小小的政府部门开出标案后,就进了数据库,每笔投标、每次竞标,直到标案的执行、检核等,都在中央数据库里,政府花钱采购是否高出市价、标案设计是不是独厚某家厂商,还有投标厂商的满意度、对政府的回馈等,都藏不住。平台上还设计了“吹哨者”系统,让厂商检举官员、揪出不平等的标案,查贿,从此变成“即时”,反贪腐的官员,理所当然成为 ProZorro 最忠实的使用者。

ProZorro 是什么?
ProZorro 是什么?

与一般电子商务平台不同,ProZorro 的所有数据,都是公开的。

不只把政府的账房全部公开,ProZorro 还开发出不同平台,进一步让公民团体监督、让企业找到理想的标案,等于领著你进国家账房查帐、找赚头,让数据发挥出最大价值。

根据国际透明组织与 ProZorro 统计,2014 年至今,ProZorro 释放出的价值,是为国家省下 11 亿欧元(约新台币 395 亿元)。

超过 116 万采购案在此上架,平均每个标案省下 13% 的花费,“因为更公平的竞争、更多人来投标了,”斯塔罗杜布谢夫说。在某些部门,几乎是从寡占市场走向开放,至今每个标案平均有 2 个以上的厂商竞标,各政府部门合作的不重复得标厂商数量,平均值也上升了45%,代表有更多企业开始加入政府采购市场。全透明的帐目,则减低了贿赂的可能。

这一切,对大部分国家,包括投标厂商必须到场购买纸本标案的台湾,根本是乌托邦,因为是纸本进行,从标案内容、竞标过程、预算执行,若不是民意代表,一般民众几乎对其一无所知。换句话说,平均占全球政府预算三分之一的政府采购,不仅可能是座黑箱,还是容易喂养企业、让政治人物沾上贪腐的黑洞。

在ProZorro系统上,所有乌克兰政府采购案的数据都公开,全透明的帐目减低了贿赂的可能。
在 ProZorro 系统上,所有乌克兰政府采购案的数据都公开,全透明的账目减低了贿赂的可能。

两年内,乌克兰却从纸本走向数位,从不透光走向公开,ProZorro 不仅在 2015 年被乌克兰国家转型委员会选为最佳政府改造方案,被欧洲复兴开发银行(European Bank for Reconstruction and Development,EBRD)列为电子采购系统的典范,还在 2016 年连拿世界政府采购、开放政府大奖两座首奖。

“人们受够了!”93天抗争拉开改革序曲

当民主国家接连陷入信任危机的黑暗时代,ProZorro 的故事,成为全球最耀眼的火花。火花的代价,却来自 2013 年底,百万乌克兰民众与《卫报》口中“最贪腐政府”的对撞。

93 天对峙、1200 多名民众受伤,60 余人失踪,近百人死于军队、警察的枪口、铁棍之下,这是 ProZorro 诞生前的剧码,一场在“橙色革命”十年后,至今未停的醒悟与动荡。

2013、14年交界的冬天,乌克兰首都基辅道路上的雪,混著血。被占领为临时医疗站的工商大楼,被军队纵火烧黑,独立广场上军车冲撞、燃烧弹画过天空、狙击手“咻、咻”一枪一枪射倒群众。尸体只能被拖到一旁的修道院,只有在那里,特种部队无法进入带走尸体,“创造”失踪。

这场动荡,来自当时的乌克兰总统维克多.亚努科维奇(Viktor Yanukovych)突然停止签署与欧盟的经济合作进程。眼见俄罗斯以金钱攻势,让亚努科维奇拉著国家转身,民众上街抗议,人数太多、驱逐不散,政府再颁《反抗争法》(anti-protest laws),从此 5 辆车共行是违法、戴安全帽上街违法,任何集众游行都是违法。

2014 年 2 月 18 日,抗议进入第 3 个月,民众要求修宪限制总统权限。2 月 20 日,政府强力镇压,88 名民众丧生,成为乌克兰 70 年来最血腥的一天。

2014年2月19日,在乌克兰的基辅,反政府示威者守在独立广场外,与警察抗衡。
2014年2月19日,乌克兰基辅,反政府示威者守在独立广场外,与警察抗衡。

“那时候,每个人急著要帮国家出力,”如今管控国库采购系统 ProZorro 的斯塔罗杜布谢夫,就来自当时街头,企业家出身的他站在数十万人中喊著“总统下台”。

“人们受够了,连多一天也无法忍受,”斯塔罗杜布谢夫说。

当时,一名年轻女子的网路文章快速流传,“我希望生活在一个让我相信政治的乌克兰,那里自由,没有恐惧,政府不腐败,与贪腐丑闻无关,那里道路通畅,我的医生母亲可以有一份体面的工资,而不是每月 200 欧元。”

从 1991 年独立以来,乌克兰经济一路下沉,是民众怒火的远因。

“小偷们,让乌克兰跛脚了,”《卫报》如此形容。前乌克兰总检察长办公室接受路透社采访时透露,在 2010 年到 2014 年间, 每年年度总支出有五分之一进了官员的口袋。前卫生部长奥雷各.穆斯(Oleg Musy)指出,光是医药预算,就有 3 到 4 成被贪腐“吃掉”,医院组织于是出现“自食其力”的潜规则,靠向民众索贿维持运作,平均每一个乌克兰人,每年向医院贿络金额约 41 英镑(约新台币1600元)。

无效率与贪腐的政府,让经济产值曾与波兰相当的乌克兰,在2013年抗争前落到波兰的三分之一,同时,金字塔顶端的政商权贵,登上极富之顶。例如亚努科维奇。投奔俄罗斯后,他的市郊豪宅曝光,以百万美元计的画作、雕像、陶瓷等,已放不进住宅,只能堆放在车库。

总统逃了、上百条人命也赔上了,93 天的抗争,让学生,宗教领袖、老师、企业界、律师等各种背景的公民,在广场上聚头,他们组成独立广场委员会,一路讨论国家未来的愿景,在亚努科维奇出逃后,要求组成过渡政府的成员,不能有前朝政府背景、必须没有侵犯人权纪录,且不能是乌克兰百名富人俱乐部,展现对过去权利阶级的彻底不信任。

从公开政府如何花钱,建立信任的第一步

“一直到现在,我们都在试图重新建立民众与政府间的信任,”国际透明组织乌克兰分部创新计划部主管维克特.纳西利亚(Viktor Nestulia)说。抗争当时还是软体工程师的他, 如今是带领国际透明组织乌克兰分部以数位工具监督政府的领导人,ProZorro 是其中的专案之一。

ProZorro,就是建立信任的第一步,他们认为,政府如何花钱,公开、透明、所有人都能监督,是腐败的乌克兰,能否再起的关键。

一场革命,催生乌克兰第一个开放采购系统──ProZorro 大事纪。
一场革命,催生乌克兰第一个开放采购系统──ProZorro 大事纪。

上百名参与的志工,定义出 3 种需要排除的目标:不需要的采购案、高过市价的预算、独厚特定厂商的标案门槛。但要处理的政府标案数量太多,为达目标,纸本的采购流程不能存在,数位化,是斯塔罗杜布谢夫被乌克兰新任经济部长聘用后,第一个待办事项。

从广场到经济部的会议室,群众在 ProZorro 诞生过程中扮演推手,不同背景的他们宛如杂牌军,而“这是 ProZorro 最特别、也是成功的核心原因。”观察世界 30 余国政府采购改革的开放采购国际伙伴(Open Contracting Partnership)执行长盖文.海曼( Gavin Hayman)观察。

“杂牌军”的组成,有商业、科技背景,甚至有电子商务平台业者,于是从初期,“(就)已经从企业、公民、政府三种角度出发思考了,⋯⋯ 因为我们很清楚,这些角色缺一不可,”纳西利亚说,虽然还是初期,但让政治人物、民众、企业等,了解 ProZorro 的改革能够给他们什么,是这个联盟诞生的关键。

与其他国家相比,联盟之中最特别的是 7 家平台业者和他们带来的思维,不只从企业角度出发思考政府采购,还把“建立市场”的观点纳入改革的规画中,让政府采购成为一个生态系,从发标的公务员、投标的企业、“出钱”的民众、监督的民意团体,都当作这个机制的顾客。

让政府采购系统有如商用平台般,以此砍掉重练,不但让政府采购的改革不沾上反商情节,还让更多中小企业能够竞标、过程更透明,也减低公务员的成本,同时确保纳税公民也能使用这套系统,参与其中。

让政府采购市场,不被贪官奸商霸占

于是,成果就是政府能以更实惠的成本,得到最好的服务或产品;走在正道上的企业,也能吃到过去被霸占、无效率的政府采购市场。而软体采用开源、资料全都即时公开,也让民众一点一滴重建与政府的信任。

ProZorro 的系统雏形,最终与股票交易市场相似。中央的标案数据中心,由政府建置控管、订定交易规则,而各商用平台,就像是证券交易商,打造网站介面、提供服务,吸引买家(投标企业)上网投标,投标者须向平台缴费,而费用则用政府与平台以四六分,政府的收入,再投入数据中心的建置。

多平台的竞争其实也让政府受惠,各政府单位可选择服务好、易操作的平台,上传标案,任何平台最终都会将资料汇流于中央资料库,过程中政府不须向平台缴交费用。同时,平台还肩负起打广告、办招商会的责任,以及与政府合作,办理推广与教育训练。

七家平台业者,有的从街头开始参与,有的被同业号召而来,本来为各大银行、企业提供招标服务的他们,不仅拿出三万五千美元,在政府尚未正式投入资源前,建置第一版数据中心、开发各自的网站介面,也带进了第一批测试新系统的投标厂商。直到 2016 年 8 月初期实验结束,ProZorro 系统成为国营企业,被全国各地大规模采用后,平台们取代政府成为吸引投标的主力。未来,他们要成立政府采购电子商务平台协会,与政府继续对话,作为对应其他游说者的策略。

“平台业者的存在、听他们的需求,是为了让生态系成长得快一些,”斯塔罗杜布谢夫分析,政府部门庞大、又有太多制度性的限制,动不快,很多事必须靠平台推动,加上平台对市场的敏锐度,可以为采购部门带来贴近现实的反馈。

2016年4月,乌克兰首都基辅,市民在街上的摊贩处购物。
2016年4月,乌克兰基辅,市民在街上的摊贩处购物。

前朝复辟势力,成了改革路上的危机

建立生态系,不只是让政府采购市场活络,“最重要的是,让这市场‘去中心化’,之后,一切就很难走回头路了。”斯塔罗杜布谢夫语气突然一沉,从兴奋的解释,开始谨慎慢言。

虽然连拿世界大奖,虽然成为各国重建信任的典范,接受我们专访的斯塔罗杜布谢夫与纳西利亚,从官方与民间角度,都透露出了危机感。

只用两年完成立法、修正采购程序、线上采购合约标准化、建立电子政府采购系统,还有了商用和公民团体用的开源软体,斯塔罗杜布谢夫却在采访的大部分时间,表达对“速度”的不满。“ 这扇改变的窗,正在关上。如果不是我们得奖,我们可能就跟其他改革计划一样(消失)了,”斯塔罗杜布谢夫说。

原来,新上任的政府,官员一个接一个换,ProZorro 系统还在前期测试,就已换了两任经济部长,而前朝体制中的商人、幕僚,接连以媒体、网路谣言,抹黑 ProZorro,甚至透过采购官员,试图影响 ProZorro 的运作,像是干预修法、煽动公务员不要使用。

除了内忧,还有外患,2014 年 3 月直到隔年 2 月,俄罗斯在乌克兰南部、东部发动的一系列军事与非军事冲突,造成超过 4 千名军人与平民丧生,伤者超过 9 千人,动荡不安加上俄罗斯的干涉,在币值与贸易受阻之下,世界银行估算2014 年乌克兰经济衰退约 8%,2015 年经济成长率甚至掉到-10.9%;内外挑战,让大部分的改革走上停滞、预算取消,甚至在旧势力回归后变本加厉。

杂牌军遇上政治现实与威胁,该怎么办?“只能让联盟扩大,不断扩大,”刚与 Google 见面,人在硅谷接受我们电访的斯塔罗杜布谢夫说。

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读者评论 3

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  1. 文章很有啟發性,湧現新願景「我希望生活在一個讓我相信政治的香港」。但我們爭取的又要到樽頸了。

  2. 這篇文章像是在千瘡百孔中找一個相對亮點, 有點掩飾改革一敗塗地的意味。 這幾天關於烏克蘭的新聞有: “聯合國祕書長助理烏爾·繆列拉(Ursula Mueller)於10月10日至13日去了烏克蘭,前往基輔及頓巴斯地區實地察看。 10月14日,聯合國呼籲:必須馬上對烏克蘭進行人道主義援助,以便幫助數百萬名平民度過即將到來的冬季。” 烏克蘭的真相是見證西方民主制度的失敗。

  3. 採購是貪污的主要渠道,政府官員以權謀私,將公共項目批予自己人,又或者以高價訂購設備從中收取回佣等等。要杜絕採購方面的貪污行為,提高透明度是正確而且必要的。