乌克兰民主改革（上）：在贪腐国度里，用大数据打开政府账房

与乌克兰人谈政府采购，他可能会从电子商务开始谈起。

“（投标）就像买衣服一样，你（指企业）可以挑不同的平台，”乌克兰经济发展与贸易部政府采购处处长亚历山大．斯塔罗杜布谢夫（Olexandr Starodubtsev）说，当政府开始一门采购，在乌克兰，至少有 7 个平台上看得见标案内容，各平台服务、收费不同，就像不同电商平台卖衣服一样，“标案平台”们也在各处打广告，吸引厂商。

他们也用大数据。在乌克兰政府采购数位系统 ProZorro 上，大大小小的政府部门开出标案后，就进了数据库，每笔投标、每次竞标，直到标案的执行、检核等，都在中央数据库里，政府花钱采购是否高出市价、标案设计是不是独厚某家厂商，还有投标厂商的满意度、对政府的回馈等，都藏不住。平台上还设计了“吹哨者”系统，让厂商检举官员、揪出不平等的标案，查贿，从此变成“即时”，反贪腐的官员，理所当然成为 ProZorro 最忠实的使用者。

与一般电子商务平台不同，ProZorro 的所有数据，都是公开的。

不只把政府的账房全部公开，ProZorro 还开发出不同平台，进一步让公民团体监督、让企业找到理想的标案，等于领著你进国家账房查帐、找赚头，让数据发挥出最大价值。

根据国际透明组织与 ProZorro 统计，2014 年至今，ProZorro 释放出的价值，是为国家省下 11 亿欧元（约新台币 395 亿元）。

超过 116 万采购案在此上架，平均每个标案省下 13％ 的花费，“因为更公平的竞争、更多人来投标了，”斯塔罗杜布谢夫说。在某些部门，几乎是从寡占市场走向开放，至今每个标案平均有 2 个以上的厂商竞标，各政府部门合作的不重复得标厂商数量，平均值也上升了45％，代表有更多企业开始加入政府采购市场。全透明的帐目，则减低了贿赂的可能。

这一切，对大部分国家，包括投标厂商必须到场购买纸本标案的台湾，根本是乌托邦，因为是纸本进行，从标案内容、竞标过程、预算执行，若不是民意代表，一般民众几乎对其一无所知。换句话说，平均占全球政府预算三分之一的政府采购，不仅可能是座黑箱，还是容易喂养企业、让政治人物沾上贪腐的黑洞。

两年内，乌克兰却从纸本走向数位，从不透光走向公开，ProZorro 不仅在 2015 年被乌克兰国家转型委员会选为最佳政府改造方案，被欧洲复兴开发银行（European Bank for Reconstruction and Development，EBRD）列为电子采购系统的典范，还在 2016 年连拿世界政府采购、开放政府大奖两座首奖。

“人们受够了！”93天抗争拉开改革序曲

当民主国家接连陷入信任危机的黑暗时代，ProZorro 的故事，成为全球最耀眼的火花。火花的代价，却来自 2013 年底，百万乌克兰民众与《卫报》口中“最贪腐政府”的对撞。

93 天对峙、1200 多名民众受伤，60 余人失踪，近百人死于军队、警察的枪口、铁棍之下，这是 ProZorro 诞生前的剧码，一场在“橙色革命”十年后，至今未停的醒悟与动荡。

2013、14年交界的冬天，乌克兰首都基辅道路上的雪，混著血。被占领为临时医疗站的工商大楼，被军队纵火烧黑，独立广场上军车冲撞、燃烧弹画过天空、狙击手“咻、咻”一枪一枪射倒群众。尸体只能被拖到一旁的修道院，只有在那里，特种部队无法进入带走尸体，“创造”失踪。

这场动荡，来自当时的乌克兰总统维克多．亚努科维奇（Viktor Yanukovych）突然停止签署与欧盟的经济合作进程。眼见俄罗斯以金钱攻势，让亚努科维奇拉著国家转身，民众上街抗议，人数太多、驱逐不散，政府再颁《反抗争法》（anti-protest laws），从此 5 辆车共行是违法、戴安全帽上街违法，任何集众游行都是违法。

2014 年 2 月 18 日，抗议进入第 3 个月，民众要求修宪限制总统权限。2 月 20 日，政府强力镇压，88 名民众丧生，成为乌克兰 70 年来最血腥的一天。

“那时候，每个人急著要帮国家出力，”如今管控国库采购系统 ProZorro 的斯塔罗杜布谢夫，就来自当时街头，企业家出身的他站在数十万人中喊著“总统下台”。

“人们受够了，连多一天也无法忍受，”斯塔罗杜布谢夫说。

当时，一名年轻女子的网路文章快速流传，“我希望生活在一个让我相信政治的乌克兰，那里自由，没有恐惧，政府不腐败，与贪腐丑闻无关，那里道路通畅，我的医生母亲可以有一份体面的工资，而不是每月 200 欧元。”

从 1991 年独立以来，乌克兰经济一路下沉，是民众怒火的远因。

“小偷们，让乌克兰跛脚了，”《卫报》如此形容。前乌克兰总检察长办公室接受路透社采访时透露，在 2010 年到 2014 年间， 每年年度总支出有五分之一进了官员的口袋。前卫生部长奥雷各．穆斯（Oleg Musy）指出，光是医药预算，就有 3 到 4 成被贪腐“吃掉”，医院组织于是出现“自食其力”的潜规则，靠向民众索贿维持运作，平均每一个乌克兰人，每年向医院贿络金额约 41 英镑（约新台币1600元）。

无效率与贪腐的政府，让经济产值曾与波兰相当的乌克兰，在2013年抗争前落到波兰的三分之一，同时，金字塔顶端的政商权贵，登上极富之顶。例如亚努科维奇。投奔俄罗斯后，他的市郊豪宅曝光，以百万美元计的画作、雕像、陶瓷等，已放不进住宅，只能堆放在车库。

总统逃了、上百条人命也赔上了，93 天的抗争，让学生，宗教领袖、老师、企业界、律师等各种背景的公民，在广场上聚头，他们组成独立广场委员会，一路讨论国家未来的愿景，在亚努科维奇出逃后，要求组成过渡政府的成员，不能有前朝政府背景、必须没有侵犯人权纪录，且不能是乌克兰百名富人俱乐部，展现对过去权利阶级的彻底不信任。

从公开政府如何花钱，建立信任的第一步

“一直到现在，我们都在试图重新建立民众与政府间的信任，”国际透明组织乌克兰分部创新计划部主管维克特．纳西利亚（Viktor Nestulia）说。抗争当时还是软体工程师的他， 如今是带领国际透明组织乌克兰分部以数位工具监督政府的领导人，ProZorro 是其中的专案之一。

ProZorro，就是建立信任的第一步，他们认为，政府如何花钱，公开、透明、所有人都能监督，是腐败的乌克兰，能否再起的关键。

上百名参与的志工，定义出 3 种需要排除的目标：不需要的采购案、高过市价的预算、独厚特定厂商的标案门槛。但要处理的政府标案数量太多，为达目标，纸本的采购流程不能存在，数位化，是斯塔罗杜布谢夫被乌克兰新任经济部长聘用后，第一个待办事项。

从广场到经济部的会议室，群众在 ProZorro 诞生过程中扮演推手，不同背景的他们宛如杂牌军，而“这是 ProZorro 最特别、也是成功的核心原因。”观察世界 30 余国政府采购改革的开放采购国际伙伴（Open Contracting Partnership）执行长盖文．海曼（ Gavin Hayman）观察。

“杂牌军”的组成，有商业、科技背景，甚至有电子商务平台业者，于是从初期，“（就）已经从企业、公民、政府三种角度出发思考了，⋯⋯ 因为我们很清楚，这些角色缺一不可，”纳西利亚说，虽然还是初期，但让政治人物、民众、企业等，了解 ProZorro 的改革能够给他们什么，是这个联盟诞生的关键。

与其他国家相比，联盟之中最特别的是 7 家平台业者和他们带来的思维，不只从企业角度出发思考政府采购，还把“建立市场”的观点纳入改革的规画中，让政府采购成为一个生态系，从发标的公务员、投标的企业、“出钱”的民众、监督的民意团体，都当作这个机制的顾客。

让政府采购系统有如商用平台般，以此砍掉重练，不但让政府采购的改革不沾上反商情节，还让更多中小企业能够竞标、过程更透明，也减低公务员的成本，同时确保纳税公民也能使用这套系统，参与其中。

让政府采购市场，不被贪官奸商霸占

于是，成果就是政府能以更实惠的成本，得到最好的服务或产品；走在正道上的企业，也能吃到过去被霸占、无效率的政府采购市场。而软体采用开源、资料全都即时公开，也让民众一点一滴重建与政府的信任。

ProZorro 的系统雏形，最终与股票交易市场相似。中央的标案数据中心，由政府建置控管、订定交易规则，而各商用平台，就像是证券交易商，打造网站介面、提供服务，吸引买家（投标企业）上网投标，投标者须向平台缴费，而费用则用政府与平台以四六分，政府的收入，再投入数据中心的建置。

多平台的竞争其实也让政府受惠，各政府单位可选择服务好、易操作的平台，上传标案，任何平台最终都会将资料汇流于中央资料库，过程中政府不须向平台缴交费用。同时，平台还肩负起打广告、办招商会的责任，以及与政府合作，办理推广与教育训练。

七家平台业者，有的从街头开始参与，有的被同业号召而来，本来为各大银行、企业提供招标服务的他们，不仅拿出三万五千美元，在政府尚未正式投入资源前，建置第一版数据中心、开发各自的网站介面，也带进了第一批测试新系统的投标厂商。直到 2016 年 8 月初期实验结束，ProZorro 系统成为国营企业，被全国各地大规模采用后，平台们取代政府成为吸引投标的主力。未来，他们要成立政府采购电子商务平台协会，与政府继续对话，作为对应其他游说者的策略。

“平台业者的存在、听他们的需求，是为了让生态系成长得快一些，”斯塔罗杜布谢夫分析，政府部门庞大、又有太多制度性的限制，动不快，很多事必须靠平台推动，加上平台对市场的敏锐度，可以为采购部门带来贴近现实的反馈。

前朝复辟势力，成了改革路上的危机

建立生态系，不只是让政府采购市场活络，“最重要的是，让这市场‘去中心化’，之后，一切就很难走回头路了。”斯塔罗杜布谢夫语气突然一沉，从兴奋的解释，开始谨慎慢言。

虽然连拿世界大奖，虽然成为各国重建信任的典范，接受我们专访的斯塔罗杜布谢夫与纳西利亚，从官方与民间角度，都透露出了危机感。

只用两年完成立法、修正采购程序、线上采购合约标准化、建立电子政府采购系统，还有了商用和公民团体用的开源软体，斯塔罗杜布谢夫却在采访的大部分时间，表达对“速度”的不满。“ 这扇改变的窗，正在关上。如果不是我们得奖，我们可能就跟其他改革计划一样（消失）了，”斯塔罗杜布谢夫说。

原来，新上任的政府，官员一个接一个换，ProZorro 系统还在前期测试，就已换了两任经济部长，而前朝体制中的商人、幕僚，接连以媒体、网路谣言，抹黑 ProZorro，甚至透过采购官员，试图影响 ProZorro 的运作，像是干预修法、煽动公务员不要使用。

除了内忧，还有外患，2014 年 3 月直到隔年 2 月，俄罗斯在乌克兰南部、东部发动的一系列军事与非军事冲突，造成超过 4 千名军人与平民丧生，伤者超过 9 千人，动荡不安加上俄罗斯的干涉，在币值与贸易受阻之下，世界银行估算2014 年乌克兰经济衰退约 8％，2015 年经济成长率甚至掉到-10.9％；内外挑战，让大部分的改革走上停滞、预算取消，甚至在旧势力回归后变本加厉。

杂牌军遇上政治现实与威胁，该怎么办？“只能让联盟扩大，不断扩大，”刚与 Google 见面，人在硅谷接受我们电访的斯塔罗杜布谢夫说。

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