開放政府 深度 端傳媒 x g0v.news

從巴西到台灣,他們用開放資料監督政治人物如何花錢

面對龐大的金權結構,這兩個自下而上發起的公民科技專案看似渺小,卻在群眾協作下逐步磨利分析數據的角度。「面向群眾」是他們的方法論,也是使命。


公民科技團隊「愛的小夜曲」行動(Serenata de Amor Operation)的Ana Schwendler (右)與 Jessica Temporal (左)。 攝:張國耀/端傳媒
公民科技團隊「愛的小夜曲」行動(Serenata de Amor Operation)的Ana Schwendler (右)與 Jessica Temporal (左)。 攝:張國耀/端傳媒

巴西一間燒烤店人聲鼎沸。某國會議員在酒酣耳熱後,示意助理去結帳並索取發票,最後同桌20多人賓主皆歡地離席。

不一會,該國公民科技團隊 Serenata de Amor Operation(「愛的小夜曲」行動,以下簡稱 Serenata )的 Facebook 收件匣出現一封訊息:「我剛看到某議員招待客人喝酒,注意他的發票,可能有鬼!」

向舉報者道謝後,團隊就向 AI 機器人 Rosie 下達了指令:鎖定這位議員的發票,並將它和資料庫中的普通發票特征進行比對。一旦確定有違法申報補助款的嫌疑,Rosie 就會自動將可疑發票公布於 Twitter,團隊也會向巴西國民議會辦公室通報。

僅僅3個月, Rosie 已成功揪出1萬多條國會議員疑似違法的開支,共有216名、將近6成國會議員被列入過懷疑清單中; Serenata 也建立了一個多達600人的支援社群,希望將用開放數據監督政治人物,推廣成一場全民運動。

「愛的小夜曲」:因「洗白」趁勢而生

對巴西人而言,政壇貪污已是司空見慣的常態,但近年情況愈發惡劣。發端於三年前的反貪腐調查「洗車行動」揭發一系列行賄案,數十名大企業家、知名政客都涉入其中,最後前總統羅塞芙(Dilma Rousseff)遭彈劾下台、眾議院前議長昆哈(Eduardo Cunha)入獄,堪稱巴西史上最大的貪腐醜聞。風暴持續延燒至今,激發了人們想了解政府運作的渴望。

「愛的小夜曲」行動(Serenata de Amor Operation)網站。
「愛的小夜曲」行動(Serenata de Amor Operation)網站。網上截圖

2016年,適逢巴西國會選舉,幾名新創公司的數據科學家卻茫然地不知該投誰。在耙梳資料的過程中,他們發現政府監督組織 Operação Politica Supervisionada (OPS)正以人力檢查國會議員的補助款,但這樣不僅效率低下,更容易出現錯漏,於是,幾位數據科學家共同發起了「愛的小夜曲」行動(Serenata de Amor Operation),試圖以人工智能完成這項工作。

根據巴西「國會活動補助款」(CEAP)規定,513名眾議員除了薪水及各類福利外,每月另有最高達4.4萬雷亞爾(約合1.38萬美元)公費,用於補助議員個人因議會活動產生的食宿、交通等開支,但須繳交發票申請。

自2013年起,這筆每年補助總額高達1.28億雷亞爾(約合4023萬美元)的申請單據,須全數公開在網絡上,供公眾檢視。其法源則是巴西在2011年順應國內外對開放資料、施政透明的要求,而通過的《資訊近用法》(Access of Information Law)。

該法明定,除了機密文件外,公部門須公布所有支出費用、採購合約、人事名單等。以國會活動補助款為例,所有議員申請款項的發票圖檔、補助金額、消費地點等資訊都須公開。

這無疑是打擊貪污的重要一步,貪腐問題嚴重的當權者為何會放行?Serenata 的團隊成員 Ana Schwendler 與 Jessica Temporal 無奈表示,政客們仰仗權勢,對執法單位有恃無恐;更重要的原因,是這些資訊即便公開,公眾也難以理解、運用,更遑論從中發現政治人物的貪腐證據。因此,面對國際及民間壓力,《資訊近用法》正好可以成為當權者「洗白」的工具。

為了幫助大眾使用這些珍貴卻被忽視的數據,Serenata 在巴西發起了眾籌計劃,並成功募得資金,讓團隊9人以3個月時間全職投入數據耙梳,並將所有資料放到便於分類搜尋的 Jarbas 平台

「愛的小夜曲」獲巴西國內媒體大幅報導, Schwendler (左)與 Temporal (右)表示,民眾驚訝於公民科技監督政府開銷的效率,紛紛提供協助。
「愛的小夜曲」獲巴西國內媒體大幅報導, Schwendler (左)與 Temporal (右)表示,民眾驚訝於公民科技監督政府開銷的效率,紛紛提供協助。攝:張國耀/端傳媒

一開始,他們將蒐集到的議員補助申請資料與餐廳的一般開銷、每人每月平均瓦斯用量等比對,從數值差額中鎖定問題發票:有的議員一頓飯最高可到6205雷亞爾(約港幣1.5萬元)、一天總共申請了13筆餐費、一個月使用了30輛瓦斯車的瓦斯量……。

除了這些總額過高的發票外,他們也進一步設想各種可能涉嫌違法的「假設」(hypothesis),例如檢查議員是否為其消費公司的註冊人/持股人、比對發票的消費地點與該名議員當天所在位置是否一致等等。

累積了一定的檢驗方法後,他們再將這些方法「教給」機器人 Rosie,由她取代人力,24小時持續不斷地檢查議員申請的補助款是否有問題。

Serenata 獲巴西國內媒體大幅報導, Schwendler 與 Temporal 表示,民眾驚訝於公民科技監督政府開銷的效率,紛紛提供協助。「我們的 Telegram 社群有600多名志工,裏頭有記者、社會學家、數據分析師、行銷人員等各種人才,他們會建議我們使用哪些函式庫,幫我們編修新聞稿、甚至代替我們去演講。我們受惠很多,他們也為自己的貢獻感到開心。」

議員投票指南:從政治麻瓜到金流追蹤者

在台灣的駱勁成,也同樣感受到大眾對於政治人物如何用錢的關注。

為了2018年即將來到的議員選舉,駱勁成剛更新他的「議員投票指南」網站。在網站中,除了候選人政見外,還能檢視過去的表決、提案記錄。更敏感的金流資訊也一覽無遺,包括個人財產申報記錄、可觀察是否有賄賂嫌疑的政治獻金,以及過去常被批為「民代綁樁基金」(「綁樁」即用特定手段鞏固、拉攏票源)的議員配合款。

駱勁成「議員投票指南」網站,除了候選人政見外,還能檢視過去的表決、提案記錄。更敏感的金流資訊也一覽無遺。
駱勁成「議員投票指南」網站,除了候選人政見外,還能檢視過去的表決、提案記錄。更敏感的金流資訊也一覽無遺。攝:張國耀/端傳媒

要精準抓取並呈現這些資料,考驗的是製作者對政治運作的理解及敏感度。但在4年前,駱勁成還是個連立委與議員都分不清楚的選民,每回投票都是聽從父母意見,也讓他覺得浪費了台灣得來不易的民主成果。

然而,光從政府發送的《選舉公報》上的政見,根本無從評斷候選人適任於否。為此,他在2013、2014年的立法委員選舉及議員選舉前,都分別製作了「立委投票指南」「議員投票指南」,直到2016年新一屆立委選舉,他的網站在選前一個月已有40萬不重複使用者。

起初,駱勁成從與自己切身相關的提案與投票表決資料開始著手,花了半年多時間熟悉不同民意代表的職權、會議的進行方式等。但整理出的滿滿文字記錄沒能吸引太多人,直到他將候選人的財產申報資料放上,用戶瞬間成長了3、4倍,讓他意識到追蹤金流的價值。

在本次更新的「議員投票指南」中,「議員配合款」特別受關注。該款項由地方政府分配,地方團體若有需求可請議員「建議」政府撥款進行建設。議員對使用該筆款項雖然沒有最終決定權,但可以審查政府預算,因而「議員配合款」常有圖利議員、方便綁樁的爭議。為此,駱勁成增加新的呈現方法,例如將各縣市用於協會、宮廟等地方組織的議員分配款數量加以排名,便可進一步檢視各縣市與地方政治的關連。

「議員投票指南」網站。
「議員投票指南」網站。網上截圖

駱勁成在2014年第一次做「議員投票指南」時,當時只有台北、高雄、新竹等三縣市公布了「議員分配款」資料,而如今只剩彰化、宜蘭兩縣市尚未提供,許多縣市的網站也已改版。為了2018年的選舉,他申請了台灣公民科技社群 g0v 的「公民科技創新獎助金」,辭去原工作全力撰寫程式、更新資料,並不斷完善數據的呈現。

他也在新版「議員投票指南」中增加更多用戶互動功能,包括政治素人候選人自行補充政見、介紹自己,同時也鼓勵選民提出訴求。為了鼓勵素人參選,駱勁成更為政見迴響最佳的兩位素人候選人,提供各10萬元台幣的選舉保證金。

之前,他總是在選前才趕着推出投票指南,部分縣市資料缺漏的問題讓他愧疚。為了改變選民在選前兩週才看選舉公報認識參選人的習慣,他這次特別提前一年建置網站,希望拉長候選人的政策政見與公眾的曝光討論時間,讓大眾不再盲目投票,以終結不適任、世襲議員等亂象。

讓社群成為專案利刃

身為小型公民科技專案,「議員投票指南」與 Serenata 如何強化自己的監督力道?一個共通的答案是:公民科技社群與用戶的支援。

駱勁成回憶,4年前他還沒有「開放原始碼」的概念,也不知道 g0v ,一個人埋頭苦幹、花了半年做出網站雛形後,才在朋友建議下將作品帶到 g0v 的「黑客松」(Hackathon),沒想到就此獲得社群許多協助,如介面美化、功能優化等。2014年,他首度挑戰抓取龐雜的各縣市議員選舉資料時,進度一度告急,最後也多虧社群幫忙。

更重要的,是社群在過程中的心理支持。駱勁成說,網站上線後,有時會被使用者批評,難免讓他覺得吃力不討好,多虧社群夥伴在一旁肯定這是有意義的事,才讓他持續至今。

同溫層還是蠻重要的吧!

「議員投票指南」網站製作者駱勁成

但除了批評外,使用者也提供他許多呈現資料的靈感。駱勁成舉例,在他放上表決記錄後,有人便建議他參考國外針對人權、道德議題的「良心投票」(Conscience Vote)機制,做脫黨投票的統計。此外,本次他針對「議員分配款」項目新增的「議員和協會的關係」功能,也是因使用者介紹而設置。

良心投票

良心投票也可稱為自由投票,指國會議員等立法者可以不須遵循其政黨立場,根據其個人意志投票,通常會出現在攸關道德、個人信仰、宗教與身分認同的議案,例如墮胎、死刑、同性婚姻等。目前澳洲、英國、加拿大等國都有過此投票機制。

電機工程背景的他坦承,自己得花很多時間去將資料結果與其背後的利益糾葛、裙帶關係連結起來。相較之下,他在某次演講發現,政治系學生一看到採購案的提案政黨與得標公司的股東、董事名單後,大概就能知道政黨是否有圖利自己的嫌疑,讓他更意識到自己的背景知識落差。

對 Serenata 而言,類似的困難則在於發想可以用資料來驗證的假說。「科技只是解決問題的方法,提出正確的問題更是關鍵」。成員 Temporal 表示,他們曾去請教長年調查貪污的檢察官,以及了解公共開支法規的學者,他們都更容易發現問題所在。

面向人群,是他們的方法論,也是他們的使命。

「從一開始我們就知道靠自己沒法成事」,發起募資案前, Serenata 團隊便四處與人介紹自己的專案,拍片、辦黑客松、上電視、電台受訪……一步步擴張影響力。成員 Temporal 指出,在巴西,人們不習慣投資他們不了解的東西,更不用提科技專案,所以他們決定「要讓自己的母親都聽得懂這個專案」。於是,他們耐心回覆所有信件、訊息跟疑惑,最終成就了巴西最成功的一場公民科技募資,甚至比原目標多了20%的資金。

「我們是在教育政客」

除了大眾,Serenata 教育的對象還有公務人員及那些違法政客們。

Temporal 說,每當團隊發現資料有問題而回報時,負責處理發票的政府公務人員多半都願意配合,也感謝團隊的協助。在他們看來,良好的溝通態度是關鍵,並認為公務員其實跟民眾一樣,對納稅錢被濫用同樣不滿。因此,Serenata 始終強調自己不是要與政府作對、指責他們辦事不力,而是讓他們知道可以怎麼進步。

他們也用同樣態度面對那些違法議員。Temporal 指出,在巴西,有很多「世襲政客」,知名藝人、足球明星的後代都能輕易從政,但他們對政治根本不熟悉。「我們不是在獵巫,更像是在教育他們。如何當個守法、清廉的政治人物。」

「愛的小夜曲」的團隊成員 Ana Schwendler (左)與 Jessica Temporal (右)。
「愛的小夜曲」的團隊成員 Ana Schwendler (左)與 Jessica Temporal (右)。攝:張國耀/端傳媒

但會不會是因為 Serenata 沒有威脅性,乖乖還點小錢反倒成了政客「洗白」自己的工具? Serenata 坦承他們揪出的金錢數量確實不高,被揪出的對象也無須負擔任何刑責,再加上巴西民眾對政客相對仁慈,政客們多數勇於承認錯誤、爽快還錢。

但他們不認為這個專案被政客利用為「洗白」工具。就算真的如此,團隊也認為自己成功動員了大眾一同加入監督政府的行列,爭取更多的數據和資料。Serenata 表示,目前巴西政府內部,已有愈來愈多像他們一樣追蹤公共支出的團隊,彼此也有許多交流。

我們相信當這股力量持續匯流,有一天我們真能將黑幕洗成白的。

Serenata 團隊

相較之下,駱勁成所面臨到的公部門反應就沒有如此正向。

「拿公部門沒輒」,是駱勁成迄今的感想。就他向各縣市索取資料、通報錯誤數據的經驗,多數反應窗口都無法回應他的需求,因此他只能被動地等待政府公布資料。

此外,已經公開的資料,其實也有再消失的危險。例如2007年《公職人員財產申報法》修法後,議員財產申報記錄不用再上網公告,民眾得親自去監察院查印紙本,所以目前其後的新任議員在網上已沒有財產記錄,既有資料自議員於公職除名5年後也會銷毀。

更讓他擔心的,則是在與公部門接觸過程中處處留下的通話記錄、電話、地址等個人資訊,會暴露了他的身份而影響人身安全。「因為我接觸的是議員、立委等民意代表的利益糾葛,這會讓我有點害怕」,他說。

拉近大眾與政治的距離

近年公民科技社群積極討論的另一個議題是,除了使用人數外,如何評估專案的影響力。與使用者連結密切的兩個專案,又怎麼回答這個問題?

駱勁成坦言,他對於評估影響力沒有興趣。自始至終,他只希望選舉指南可以解決他不知如何投票的問題。

但他也表示,雖然他努力讓自己的平台只呈現客觀數據跟事實,但每個人的資料完整度不一,也讓他質疑這算不算真正公平。當使用人數愈來愈多,他也會擔心網站是否影響人們做出錯誤判斷,「但後來我認為,真正的公平,或許只存在於隨機產生當選人,如果我們沒法做到這件事,我只能盡量彌補現有資料的缺漏、從大家的批評指教中改進」。

「議員投票指南」網站設計者駱勁成。
「議員投票指南」網站設計者駱勁成。攝:張國耀/端傳媒

從一個政治麻瓜到現在努力鑽研各選舉人政見、疏理數據,甚至甘願辭去工作全職製作選舉指南,為了什麼?駱勁成回答,是因為不滿。他說,看愈多資料就愈發現原來有這麼多不適任的民意代表,甚至還有許多議員的子女接替參選,「都什麼時代了,還在世襲制?我以前都不曉得,現在看多了,反倒看不下去,希望可以讓更多人關注,改變這情況。」

Serenata 則表示,團隊雖然統計了疑似違法的申報補助款數量,但那從來不是重點;他們在意的,是這些國會議員能否改善人們的生活。「巴西人總是用『善良的眼睛』在看人,也認同每個人都可以犯錯。這些違法的議員如果願意承認錯誤並還錢,其實是讓自己回到一個好的起點,只要你不要一犯再犯。」

對於蓄意貪污的政客,Serenata 則希望藉由這個專案讓他們意識到民眾正在監督,而且是時時刻刻在看着,以成為一種潛在的約束力。

身為資料與公眾之間的中介者,Serenata 的終極目標是希望拉近大眾與政治的距離,讓追蹤政府支出成為一種參與政治的方式。現在,他們的信箱仍時常收到「我不懂程式,請問我可以幫忙什麼?」的訊息,「每當有人驚覺原來我們可以如此監督政府,對我們來說,那就是我們的實質影響力。」

本文採用 創用 CC 姓名標示-非商業性-相同方式分享 4.0 國際授權條款,但此授權條件不包括本網其他文章。

開放政府 公民黑客
如果你喜歡,就分享給更多人吧