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王俊評:特朗普劍指南海,挾台灣當籌碼

特朗普與蔡總統通話的當天,還與新加坡、菲律賓、阿富汗等三國領導人通話,或許暗示特朗普政權未來或將強勢重返東南亞……


王俊評:特朗普可能準備讓日本在東北亞承擔更多責任,讓美國能專注於重返東南亞。
王俊評:特朗普可能準備讓日本在東北亞承擔更多責任,讓美國能專注於重返東南亞。攝:Tom Pennington/Getty

美國候任總統特朗普(川普)與台灣總統蔡英文間的通話,近日引起軒然大波。這是1979年以來,首次有這麼高規格的美國政治人物,與台北的總統直接對話,自然吸引了國內外媒體,以及美中台等地政治與學術界的目光。

特朗普與蔡總統通話的當天,還與新加坡、菲律賓、阿富汗等三國領導人通話,由於新、菲、台三國,都是南海周邊與美國有密切軍事合作的盟邦與準盟邦,或許暗示特朗普政權未來或將強勢重返東南亞,而台灣將成為其與中國的地緣政治競爭的最主要棋子。不過,這項戰略規劃的最大挑戰,將是來自美國內部的反特朗普勢力。

特朗普執政,可能強勢回歸東南亞

被視為「外交門外漢」的特朗普當選後,一項前所未有的舉動,是藉由與外國領導人直接通電話來建立關係。目前為止,亞洲國家是他通電話的最主要對象,除了日韓兩大盟邦外,還包括中國(11月14日)、馬來西亞(11月27日)、哈薩克(11月30日)、巴基斯坦(11月30日)、阿富汗、菲律賓、新加坡,以及台灣的中華民國(都在12月2日)。

反恐是特朗普在競選期間的主要訴求之一;他提名的準國家安全顧問、準國防部長等重要國安單位首長人選,都是長期在中亞與西亞反恐戰場活躍過的強硬退役將領。這些人和特朗普一樣,不滿於奧巴馬(歐巴馬)政府的反恐戰略。因此特朗普與中西亞地區的主要國家領導人通電話,不足為奇。

特朗普關注的另一大重點地區就是東南亞;不過特朗普對這個區域的著墨,似乎被與蔡英文總統的電話會談轉移了焦點。事實上,特朗普未來執政後,很有可能強勢回歸東南亞。

特朗普及其團隊在選戰期間的對外政策路線主張,有濃厚的「離岸平衡」(offshore balancing)責任轉移思維,如日韓核武化、縮減海外駐軍、要求歐洲盟國增強自身防衛能力等。另一方面,則提出所謂的「有力量才有和平」(peace through strength)思維,欲以提升海軍力量為手段,增強在東海及南海的部署和軍事行動,以實現他們理想中的「再平衡」(rebalancing)戰略。他們認為,中國在東亞海域的強勢作為,就是奧巴馬政府在軍事上過於「軟弱」的後果。

兩種主張看似相互矛盾,實則代表特朗普欲讓盟邦承擔更多對抗區域安全責任的同時,把美國的力量轉移至中東、中亞、東南亞等地區,前兩者主要是對抗恐怖主義的威脅,是特朗普念茲在茲的反恐政見;而東南亞則攸關美國在整個亞太的領導地位,對特朗普的美國優先理念至為重要。

雖然特朗普在當選後,接連向南韓總統朴槿惠及日本首相安倍晉三,保證防衛承諾強化美日同盟,也不再提縮減海外駐軍與核武化;但這不影響上述的戰略路線。特朗普可能準備讓日本在東北亞承擔更多責任,讓美國能專注於重返東南亞。

奧巴馬「再平衡」的失策

奧巴馬政府雖然對其提出的亞太「再平衡」(rebalancing)戰略相當自豪,認為美國利用「航行自由行動」(freedom of navigation),能有效干預中國在南海的強勢作為。但其實,航行自由行動完全無法遏止,中國在南海的人工島建設與軍事化行動;結果導致部分東南亞國家,在最近幾個月紛紛讓奧巴馬政府難堪。

首先發難的是菲律賓總統杜特地(杜特蒂),其在6月底上任以來不僅有諸多反美言論,而且不信任美國的「航行自由」行動,能保障菲律賓面對中國強勢作為的安全。他更指責美國不願與菲律賓站在一起,多次揚言要取消美菲聯合軍演,以及雙方在2014年簽署的《強化防務合作協議》(Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA)。他要求美軍在兩年內撤出菲律賓,轉而接連向中國示好,以便盡可能從中國拿到更多美國無法給予的經濟利益。

在杜特地的帶頭下,原本也在南海議題上同樣對中國強硬的越南,在10月間史無前例地,首度讓中國軍艦停靠其重要戰略海軍基地金蘭灣。向來在南海議題中保持較為中立及溫和立場的馬來西亞,總理納吉布(納吉)因為不滿美國司法部介入「一馬發展公司」(1MDB)的政治賄賂醜聞,也跟著在訪問北京時,公開宣稱中國是馬來西亞的「真朋友」與戰略夥伴

比個別東南亞國家向北京示好更嚴重的,是中國對東協(ASEAN)的攻勢。

日本媒體報導,中國在南海仲裁發布後不久的8月16日,舉行與東協高級官員的協商,確認將在2017年上半年針對「南海各方形為準則」達成框架協議。「南海各方行為準則」是一份對於約束南海主權爭端各國行為具有正式法律效力的文件。正因如此,其談判過去長期遭到中國的消極抵制。

然而,在南海仲裁發布後,中國決定改變態度主動出擊。其主要目的,是以排除美日等南海以外國家的干預為條件,誘使東協同意與其完成框架協議。果然接下來在9月初舉行的東亞高峰會上,東協諸國明顯減少了對中國的批判,南海議題也不再成為焦點。這無疑讓美國與日本,被排除在以南海為中心的東亞國際秩序制訂程序外。

美國在這些事件中,都因為總統大選日趨激烈,而未能做出及時反應。如今特朗普當選後則必須迅速應付,反守為攻。

菲律賓、新加坡,與馬來西亞的份量

菲律賓是這幾個東南亞國家中戰略地位最重要的,也最具象徵意義。中國目前在南海的「得分」因他而起,美國要扳回局面,甚至重新主導局勢,也要從菲律賓著手。

特朗普政權如果要在南海有更強力的軍事作為,菲律賓的合作必不可少。目前美國海空軍兵力,主要輪調於菲律賓的克拉克空軍基地(Clark Air Base)及蘇比克灣(Subic Bay)海軍基地。另外還有菲律賓依據《強化防務合作協議》另外開放的五座空軍基地,這讓美軍取得地利之便,能夠從南海中部直接回應局勢,不需要從相對遙遠的日本、新加坡出發。

特朗普團隊看準,杜特地的反美言論其實只是嘴巴說說──其政策上很少觸及真正不利於美菲關係的各項安全合作,既不敢廢除《美菲協防條約》這個最能嚇阻中國進犯南海的後盾,也無意廢除《強化防務合作協議》。杜特地似乎還是希望,等奧巴馬下台後,能跟下任美國政府言歸於好。

果然,杜特地對於與特朗普通電話非常興奮,特別是特朗普一反奧巴馬政府的態度,向杜特地說他不會干預菲律賓的掃毒,更讓杜特地心花怒放,對特朗普再三保證美菲關係一定會言歸於好。當然,特朗普團隊也不諱言,穩住《強化防務合作協議》是主要目標之一,雖然這仍須視明年特朗普上任之後的正式政策,但目前看起來是達成短期目標,讓美菲關係回溫有個好的開始。這也顯示,特朗普的外交政策絕非部分分析猜測的「孤立主義」,否則大可不必談論這些議題。

新加坡的重要性次於菲律賓,他是美國在東南亞最堅定的友邦,兩國有高度的政治互信。東南亞地區目前唯一能支援美軍航空母艦戰鬥群作戰的基地就是新加坡的樟宜海軍基地(Changi Naval Base, CNB),奧巴馬政府從2013年起也派遣美國海軍的近海戰鬥艦(LCS)輪調到新加坡,作為再平衡的一部分。

新加坡雖然不是南海主權聲索國,但在9月下旬為了南海議題捲入與中國官媒《環球時報》及外交部的筆戰。這個風波剛結束不久,11月下旬又發生新加坡接受台灣代訓的「星光部隊」所屬的9輛裝甲車遭香港海關查扣一事。新國一面與中方交涉取回這些設備,一面強硬表示星光部隊接受台灣代訓已四十餘年,早就不是秘密,新加坡不會忘記台灣的中華民國是協助建立新加坡武裝力量的「老朋友」。不過與新中關係這些風波相比,新國更關切的是,特朗普決定退出跨太平洋夥伴協定(TPP)對整個區域國際秩序的影響。因此特朗普與新加坡總理李顯龍的通話顯得比較沉穩,雙方據稱廣泛討論兩國之間在經濟、國防及安全、教育,以及國民交流等各方面的合作。主要目的顯然是在安撫、穩定新加坡的軍心。

而馬來西亞雖然是最早與特朗普通上電話的東南亞國家,但其對特朗普的重要性卻是最低。納吉是因一馬發展公司的司法調查,才對奧巴馬政府不滿,藉由向北京示好發洩怒氣,不必特朗普開口也會急於想要主動修復雙邊關係,以設法讓一馬發展公司躲過美國司法部的調查。從納吉在個人臉書發布的訊息來看,兩個人的會談內容深度,比不上特朗普與新菲兩國的談話內容,且納吉似乎更關注他重新建立與特朗普的個人關係,目的是什麼也就很清楚。

台灣,美國布局南海的籌碼

不過,如果特朗普與這些國家領導人間的電話會談,只是著眼於與這些國家修復關係,大概也只能回到奧巴馬後期,美中雙方在南海對峙的情況。甚至,其很可能會再度陷入傳統的外交陣地戰,最後得利的,還是遊走於美中雙方的區域中小國家,完全不符特朗普讓美國優先與再度偉大的終極目標。

如果特朗普要反守為攻,取得奧巴馬無法做到的成就,如遏止中國繼續在南海修築人工島及推行軍事化措施,甚至重新掌握東亞國際秩序的主導權,其手中需要有中國難以反制的關鍵籌碼。這個籌碼要能釋出明確的地緣政治訊號,讓中國願意與他討論是否在東南亞縮手,並讓美國再度成為東亞國際秩序主導力量。

擴建海軍、增強部署,雖有助於在東亞展現美國力量,對中國示威施壓,但這些作為不是一蹴可幾。在中國如今更為強勢,且同樣進行海軍擴張的背景下,美方闊軍也未必能立刻產生他所希望的效應──特別是美國海軍需要兼顧全球,而中國海軍卻能夠完全集中於西太平洋。

特朗普與蔡英文舉行電話會談,很可能就是基於這種考量而做出的決斷,特別是他於美東時間12月4日晚上的推特提到,中國在南海的行動從未過問美國,兩者間可能確實存在某種聯繫。由於他尚未正式就任,讓他得以藉由創造模糊想像的優勢,一方面釋出訊號,另一方面讓中國有時間冷靜思考。副總統當選人彭斯(Mike Pence)同一天對這通電話的意義表示,特朗普會在就職後才處理政策面,顯然是最佳註解。

特朗普及其團隊的切入點,是奧巴馬政府的「再平衡」戰略。美國政學界的友台人士常批評,這項戰略「沒有台灣的位置」;即便,美國與台灣一直保有國防合作,也把台灣列入監視中國的情報網的一部分──例如新竹樂山基地的鋪路爪長程預警雷達,就與美軍有情報交換,實際上也由美軍負責維護管理。

換言之,美台之間最敏感的,就是美國因「一中政策」而不能公開給予台灣的政治名分。一旦特朗普正式給予,或威脅給予台灣在再平衡戰略的某種政治名分,對中國將產生巨大刺激。如此就存在能讓中國思考,是否要與特朗普就南海議題政治交易,以中國在行動上的讓步(比如停止建設人工島,或讓美國參與南海行為準則的制訂等)換取美國不要正式在政治上把台灣納入再平衡的一環。

畢竟對中國來說,台灣是正式納入官方文件的「核心利益」之一,南海還沒有這麼明確。而特朗普若真的提高對台灣的政策定位,對中國國內傳統的疆獨、藏獨,以及方興未艾的港獨,也可能造成難以評估的效應。中國可能要被迫在沒有準備好的情況下,提前與美國攤牌;而這不會是中國領導人想面對的情況。

美國媒體智庫,竟成最大阻力

不過特朗普與其團隊這招「妙計」,最難應付的對手或許不是中國,而是美國的主流媒體,以及橫跨民主、共和兩黨,在政治立場上反對特朗普的傳統外交策士。目前對特朗普蔡英文通話的最強烈反應,是來自美國內部的主流媒體與許多智庫。在這起電話會談之後,華府內部的鬥爭,可能會是削弱特朗普執行其戰略規劃的主要力量。

這也讓台灣方面必須思考,特朗普四年後未必能連任,因此必須注意這方面是不能被美國傳統外交圈人士貼標籤,視為全面向特朗普傾斜;否則一旦特朗普未能連任,對台灣將至為不利。台灣在華府的宣傳,仍必須以強調自己和美國共享一致的民主自由政治體制、自由貿易等價值觀,同時盡力避免捲入華府外交圈內部的政治鬥爭。

此外,台灣也必須評估,特朗普團隊這次的操作,對蔡英文政府正在推動的新南向政策,會產生何種影響。儘管多數國家可能不會對這次通電發布正式官方評論,但其立場仍須盡量詳細了解。

(王俊評,國立政治大學外交博士,專長為海洋戰略、國際關係、地緣政治。著有《和諧世界與亞太權力平衡》)

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