正視土地為國家資本︰真正的試煉才將要開始

讀徐世榮教授這本《土地正義》，爬梳整理過去台灣土地改革與徵收的案例歷史，或能成為香港的對照，解釋土地對於整個政體有何重要性。當我們面對香港現時的土地爭議，又該如何參與其中，分析、理解及討論當中各持份者的訴求，務求合力找出最合適、也最貼合「正義」的解決方案。

標題為編輯所擬，原文標題為〈土地與國家〉，為《土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史》的推薦序，經遠足文化授權刊出。

《土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史》

出版時間：2016年9月

出版社：遠足文化

作者：徐世榮

近三百餘年之間，台灣土地制度的變革，從鄭成功趕走荷蘭東印度公司開始，經清末台灣巡撫劉銘傳的「清賦事業」、日治初期台灣總督府的「地租改正」事業、到戰後初期國民黨政權的「土地改革」，幾乎與統治權力之更迭有着密切關聯。在工業尚未發達之前，土地是最主要的國富來源，外來的新政權為了站穩腳步，尋求可靠的財政基盤，往往進行所謂土地制度的改革。論其本質，則在於重構一個適合自己權力體質的土地制度。相對這種主觀的需求，是否也存在着出於當地社會必然的歷史性歸趨或需求所構築之客觀條件，在強權的壓制下，反而不是那麼重要甚至被刻意忽略。

土地是國家用作積累資本的養份

劉銘傳的「清賦事業」意圖消滅大租權，改變一田二主之類複雜的土地所有關係，卻引起民變終至中輟罷政。日治初期台灣總督府記取劉的教訓，參照明治政府「地租改正」事業及「秩祿處分」的經驗，既消除了大租權，亦確立其財政基盤，但是農民的負擔未有輕減。

以薩摩、長州、土佐、肥前等「西南雄藩」為基礎的明治政府，最初為爭取農民的支持，曾經高喊減稅的口號。然而，當新政府了解其稅基有限時，最後所推出的「地租改正」事業，卻是將政府歲出金額分攤到各府縣，然後各府縣政府再將其負擔額，以分配到每個農民的方式，決定農民應繳的土地稅額。這種無視各地農業生產力水準的攤派，完全背離農民減稅要求的作法，不言自明，極具欺瞞與強權的性格。「秩祿處分」則是明治政府以「秩祿公債」的手法，將占政府歲出三分之一的武士階級俸祿一筆勾消，不過卻也成為西鄉隆盛率領士族抗爭的「西南戰爭」的導火線。至於屬於藩主層級的高階武士，則在政府的指導之下，以「秩祿公債」為資本，成立有「華族銀行」之稱的「第十五國立銀行」。

台灣總督府無視台灣人的土地使用舊慣，對於無法確切證明土地所有者，或是村落共同體所使用的「入會地」，一律粗暴認定為無主之地，強行併入國有土地，此即矢內原所指國家強行推動資本的「原始積累」。

台灣總督府的「地租改正」事業，也是為了鞏固其財政基礎而推行。劉銘傳「清賦事業」的失敗，讓日本統治者了解到台灣社會對土地改革的態度，其不採明治政府以攤提歲出為訂定土地稅額的作法，而是以結合各地頭人力量，使之或其子弟參與土地丈量的方式進行，同時也舉發出許多隱田與新田，最後擴大了政府稅基。對於大租權，則效法「秩祿處分」之故智，主要以大租權公債的發放消滅之。此外，亦在政府當局的指導下，大租權公債成為彰化銀行及嘉義銀行的設立資本，儼然為「第十五國立銀行」的翻版。

台灣總督府由上而下的土地制度改革，依舊充滿着強權與欺瞞的本質。矢內原忠雄指出台灣總督府無視台灣人的土地使用舊慣，對於無法確切證明土地所有者，或是村落共同體所使用的「入會地」，一律粗暴認定為無主之地，強行併入國有土地，此即矢內原所指國家強行推動資本的「原始積累」。不過，這種既強權又粗暴的作法早在二十餘年前明治政府的「地租改正」事業即已如此，非特殖民地台灣而已。

農民無法分享因土地而來的財富

半世紀的日本殖民統治時期的台灣經濟，主要由米、糖兩業撐起，土地仍為主要之富源，台灣地主階層依然強而有力的存活下去。1920年代起，台灣雖有具「舶來」性質的農民運動啟蒙，但是亦有台灣總督府「愛佃設施」的推動，然而此時期官民力量對抗所織造出來的台灣土地關係，則始終存在着某種穩定狀態。儘管台灣的農地過半有着租佃負擔，地主憑土地所有權，即可不勞而獲地取得農民終年辛苦所得一半甚至更多的成果，農民的生活水準亦始終無法獲得明顯改善。

1950年代，台灣與中國的統治權力皆以「土地改革者」自詡，進行各自的「土地改革」，因此台灣的土地改革既有國民黨政權有如明治政府或台灣總督府般，藉此穩定自己權力的實質作用，亦有與對岸中共政權抗衡較勁的意味。不過，相對台灣歷史以往數次的土地改革，戰後的土改更有美國幕後的推動與支持。換個全球角度來看國民黨政權在台灣的土地改革，也可說是二戰結束後，起自日本、南韓，經台灣到菲律賓等國，東亞所推動一連串土地改革的一環，為美國建立圍堵共產勢力南下的戰略體系，東西冷戰對立關係成立之「基礎工事」。

政府的論述也說明了台灣土改依賴外力的一個側面，相對這種推動土改的「外因」作用，令人不由得質疑，難道完全沒有任何兩百餘年來，台灣土地制度內部所積漸成形的土改因素（「內因」）？這些質疑讓我們突然憬悟，我們似乎對戰後土改執行的過程及其細節，欠缺較深入的理解與反省，我們太理所當然地接受政府的說辭。

時至今日，台灣的土地改革經常被宣傳為「成功」的經驗。政府聲言此改革不僅解放了農民勞動力，亦將地主資本轉換到工業資本，台灣從此接着出現快速的工業發展，獲得所謂「亞洲四小龍」的成果。這類從戰後「土改成功」一直連結到「亞洲四小龍」的「台灣經濟奇蹟」論述，成為執政當局對自己存在正當性的強烈主張，「土改成功」亦成為神聖不可質疑的聖域。

不過，從今天的時點回顧戰後國民黨政權的土地改革，在作法上，似乎有着台灣總督府「地租改正」事業的影子，只是戰後台灣的地主雖然拿到了政府的補償，其資本卻未能如日治時期有進一步的發展而是趨向沒落。另外，政府的論述也說明了台灣土改依賴外力的一個側面，相對這種推動土改的「外因」作用，令人不由得質疑，難道完全沒有任何兩百餘年來，台灣土地制度內部所積漸成形的土改因素（「內因」）？這些質疑讓我們突然憬悟，我們似乎對戰後土改執行的過程及其細節，欠缺較深入的理解與反省，我們太理所當然地接受政府的說辭。

歷史印證土地如何為政權累積財富

徐世榮教授這本大著，首先即對戰後初期國民黨政權在台灣推動土地改革的過程及內容，運用官方史料及口述歷史材料，詳細爬梳整理其間的因果關係，非常生動且立體地描繪出整個過程，直接指陳施行過程的恣意與粗暴。尤其無視當時台灣各種不同情形的土地所有，以及業佃關係的實際狀況，在既違法又無充分準備的情形下，國民黨政權挾帶二二八事件後台灣社會對其所抱持恐怖與不安心理形成的威勢，達成其施政的目標。徐教授的論述揭示一個極重要的觀點，戰後台灣土改既然是無視台灣內在客觀條件的強權作法，因而其所具正當性與必然性，顯然就有再商榷之餘地。

徐世榮︰國立政治大學地政學系畢業，美國德拉威爾大學都市事務與公共政策學院博士，現任國立政治大學地政學系教授。徐教授是台灣有名的地政學者，長期關注「土地正義」議題，主張抵制以經濟、工程掛帥的國家重大建設如機場、鐵路、國民學校、科學園區等。

同時在所謂「日產」的接收與其後的處理過程中，戰前幾乎與台灣無任何瓜葛的國民黨很神奇地從一無長物，搖身一變在台灣擁有豐厚物業的統治政權，甚至在1990年代被日本雜誌稱作全世界最大的財團。當然，土地是其中很重要的部分。

經濟發展與環境保護、土地永續經營及文化保存並不相悖，只是過去資本依附或寄生在國家權力之下，無須面對太多的「社會成本」或是認真負起責任的資本積累方式，才是最大的錯誤。

另外，在所謂經濟發展的大義名份之下，工業資本在國家政策的卵翼之下，無視對環境的汙染、破壞以及在地社會既有的生活秩序、價值，進行着剝削土地的投資與生產，表現出二戰結束後工業新興國家典型的土地剝削及資本「跛足」積累的工業化。

這些對土地不當的處置與運用，由於是在政府威權統治下才得以進行，因此隨着台灣政治的民主化、多元價值化的進展，其所造成的問題，很自然地逐一浮現出來，成為台灣社會由下而上，在政治、社會、經濟乃至於文化等各方面訴求的主要內容。經濟發展與環境保護、土地永續經營及文化保存並不相悖，只是過去資本依附或寄生在國家權力之下，無須面對太多的「社會成本」或是認真負起責任的資本積累方式，才是最大的錯誤，這國家浮誇的經濟成長，其實是建立在數個世代及土地的痛苦犧牲之上所達成。

土地的轉型正義需延伸至經濟層面

作為學以致用的行動者，徐教授在這本書的第二部分，留下了歷次參與及領導與土地有關的政治訴求與抗爭的紀錄，讓我們得以非常貼近地觀察到今日台灣社會遭抗爭勢力之巨大與荒謬，同時也可清楚感受到在當事者的辛酸、憤怒及決心，讀來傷感。更重要的是，徐教授也提示了政治的轉型正義只是社會正義轉型的開始而已，如果不能貫徹到經濟層面，這種轉型很難徹底實現與存續。

徐教授在這本書所揭櫫國家與土地的歷史與事實，足以讓我們明確看到總統直選及政黨數次的輪替，並不意味着台灣民主社會的建立已然完成，當聳立在政治背後的獨占資本怪獸露出其面目時，真正的試煉才正要開始。

相反地，當台灣日益壯大的獨占資本逐漸收編政治力量時，經歷諸多世代人們犧牲、奮鬥及努力才爭取到的民主價值與社會生活，就極有可能會被這些有如怪獸般的獨占力量，藉由民主的形式吞噬掉民主的實質，這是今後台灣社會不得不面對的潛在危機。徐教授在這本書所揭櫫國家與土地的歷史與事實，足以讓我們明確看到總統直選及政黨數次的輪替，並不意味着台灣民主社會的建立已然完成，當聳立在政治背後的獨占資本怪獸露出其面目時，真正的試煉才正要開始。

作為有幸先睹為快的讀者，同時也是徐教授多年的老友，除藉此向徐教授，也向他的夫人廖麗敏博士致意。當徐教授聲嘶力竭、甘冒危險，站在抗爭第一線，對着國家權力嚴正宣示訴求，要求執行者撤回其錯誤決策時，徐夫人的擔心，應不需多作說明，她的犧牲不會比徐教授來得少。

最後，恭賀這本將對台灣社會發揮深遠影響的著作即將付梓問世。

（黃紹恆，國立交通大學客家文化學院人文社會學系教授兼系主任）

本刊載內容版權為端傳媒或相關單位所有， 未經端傳媒編輯部授權，請勿轉載或複製，否則即為侵權。