正视土地为国家资本︰真正的试炼才将要开始

读徐世荣教授这本《土地正义》，爬梳整理过去台湾土地改革与征收的案例历史，或能成为香港的对照，解释土地对于整个政体有何重要性。当我们面对香港现时的土地争议，又该如何参与其中，分析、理解及讨论当中各持份者的诉求，务求合力找出最合适、也最贴合“正义”的解决方案。

标题为编辑所拟，原文标题为〈土地与国家〉，为《土地正义：从土地改革到土地征收，一段被掩盖、一再上演的历史》的推荐序，经远足文化授权刊出。

《土地正义：从土地改革到土地征收，一段被掩盖、一再上演的历史》

出版时间：2016年9月

出版社：远足文化

作者：徐世荣

近三百余年之间，台湾土地制度的变革，从郑成功赶走荷兰东印度公司开始，经清末台湾巡抚刘铭传的“清赋事业”、日治初期台湾总督府的“地租改正”事业、到战后初期国民党政权的“土地改革”，几乎与统治权力之更迭有着密切关联。在工业尚未发达之前，土地是最主要的国富来源，外来的新政权为了站稳脚步，寻求可靠的财政基盘，往往进行所谓土地制度的改革。论其本质，则在于重构一个适合自己权力体质的土地制度。相对这种主观的需求，是否也存在着出于当地社会必然的历史性归趋或需求所构筑之客观条件，在强权的压制下，反而不是那么重要甚至被刻意忽略。

土地是国家用作积累资本的养份

刘铭传的“清赋事业”意图消灭大租权，改变一田二主之类复杂的土地所有关系，却引起民变终至中辍罢政。日治初期台湾总督府记取刘的教训，参照明治政府“地租改正”事业及“秩禄处分”的经验，既消除了大租权，亦确立其财政基盘，但是农民的负担未有轻减。

以萨摩、长州、土佐、肥前等“西南雄藩”为基础的明治政府，最初为争取农民的支持，曾经高喊减税的口号。然而，当新政府了解其税基有限时，最后所推出的“地租改正”事业，却是将政府岁出金额分摊到各府县，然后各府县政府再将其负担额，以分配到每个农民的方式，决定农民应缴的土地税额。这种无视各地农业生产力水准的摊派，完全背离农民减税要求的作法，不言自明，极具欺瞒与强权的性格。“秩禄处分”则是明治政府以“秩禄公债”的手法，将占政府岁出三分之一的武士阶级俸禄一笔勾消，不过却也成为西乡隆盛率领士族抗争的“西南战争”的导火线。至于属于藩主层级的高阶武士，则在政府的指导之下，以“秩禄公债”为资本，成立有“华族银行”之称的“第十五国立银行”。

台湾总督府无视台湾人的土地使用旧惯，对于无法确切证明土地所有者，或是村落共同体所使用的“入会地”，一律粗暴认定为无主之地，强行并入国有土地，此即矢内原所指国家强行推动资本的“原始积累”。

台湾总督府的“地租改正”事业，也是为了巩固其财政基础而推行。刘铭传“清赋事业”的失败，让日本统治者了解到台湾社会对土地改革的态度，其不采明治政府以摊提岁出为订定土地税额的作法，而是以结合各地头人力量，使之或其子弟参与土地丈量的方式进行，同时也举发出许多隐田与新田，最后扩大了政府税基。对于大租权，则效法“秩禄处分”之故智，主要以大租权公债的发放消灭之。此外，亦在政府当局的指导下，大租权公债成为彰化银行及嘉义银行的设立资本，俨然为“第十五国立银行”的翻版。

台湾总督府由上而下的土地制度改革，依旧充满着强权与欺瞒的本质。矢内原忠雄指出台湾总督府无视台湾人的土地使用旧惯，对于无法确切证明土地所有者，或是村落共同体所使用的“入会地”，一律粗暴认定为无主之地，强行并入国有土地，此即矢内原所指国家强行推动资本的“原始积累”。不过，这种既强权又粗暴的作法早在二十余年前明治政府的“地租改正”事业即已如此，非特殖民地台湾而已。

农民无法分享因土地而来的财富

半世纪的日本殖民统治时期的台湾经济，主要由米、糖两业撑起，土地仍为主要之富源，台湾地主阶层依然强而有力的存活下去。1920年代起，台湾虽有具“舶来”性质的农民运动启蒙，但是亦有台湾总督府“爱佃设施”的推动，然而此时期官民力量对抗所织造出来的台湾土地关系，则始终存在着某种稳定状态。尽管台湾的农地过半有着租佃负担，地主凭土地所有权，即可不劳而获地取得农民终年辛苦所得一半甚至更多的成果，农民的生活水准亦始终无法获得明显改善。

1950年代，台湾与中国的统治权力皆以“土地改革者”自诩，进行各自的“土地改革”，因此台湾的土地改革既有国民党政权有如明治政府或台湾总督府般，借此稳定自己权力的实质作用，亦有与对岸中共政权抗衡较劲的意味。不过，相对台湾历史以往数次的土地改革，战后的土改更有美国幕后的推动与支持。换个全球角度来看国民党政权在台湾的土地改革，也可说是二战结束后，起自日本、韩国，经台湾到菲律宾等国，东亚所推动一连串土地改革的一环，为美国建立围堵共产势力南下的战略体系，东西冷战对立关系成立之“基础工事”。

政府的论述也说明了台湾土改依赖外力的一个侧面，相对这种推动土改的“外因”作用，令人不由得质疑，难道完全没有任何两百余年来，台湾土地制度内部所积渐成形的土改因素（“内因”）？这些质疑让我们突然憬悟，我们似乎对战后土改执行的过程及其细节，欠缺较深入的理解与反省，我们太理所当然地接受政府的说辞。

时至今日，台湾的土地改革经常被宣传为“成功”的经验。政府声言此改革不仅解放了农民劳动力，亦将地主资本转换到工业资本，台湾从此接着出现快速的工业发展，获得所谓“亚洲四小龙”的成果。这类从战后“土改成功”一直连结到“亚洲四小龙”的“台湾经济奇迹”论述，成为执政当局对自己存在正当性的强烈主张，“土改成功”亦成为神圣不可质疑的圣域。

不过，从今天的时点回顾战后国民党政权的土地改革，在作法上，似乎有着台湾总督府“地租改正”事业的影子，只是战后台湾的地主虽然拿到了政府的补偿，其资本却未能如日治时期有进一步的发展而是趋向没落。另外，政府的论述也说明了台湾土改依赖外力的一个侧面，相对这种推动土改的“外因”作用，令人不由得质疑，难道完全没有任何两百余年来，台湾土地制度内部所积渐成形的土改因素（“内因”）？这些质疑让我们突然憬悟，我们似乎对战后土改执行的过程及其细节，欠缺较深入的理解与反省，我们太理所当然地接受政府的说辞。

历史印证土地如何为政权累积财富

徐世荣教授这本大著，首先即对战后初期国民党政权在台湾推动土地改革的过程及内容，运用官方史料及口述历史材料，详细爬梳整理其间的因果关系，非常生动且立体地描绘出整个过程，直接指陈施行过程的恣意与粗暴。尤其无视当时台湾各种不同情形的土地所有，以及业佃关系的实际状况，在既违法又无充分准备的情形下，国民党政权挟带二二八事件后台湾社会对其所抱持恐怖与不安心理形成的威势，达成其施政的目标。徐教授的论述揭示一个极重要的观点，战后台湾土改既然是无视台湾内在客观条件的强权作法，因而其所具正当性与必然性，显然就有再商榷之余地。

徐世荣︰国立政治大学地政学系毕业，美国德拉威尔大学都市事务与公共政策学院博士，现任国立政治大学地政学系教授。徐教授是台湾有名的地政学者，长期关注“土地正义”议题，主张抵制以经济、工程挂帅的国家重大建设如机场、铁路、国民学校、科学园区等。

同时在所谓“日产”的接收与其后的处理过程中，战前几乎与台湾无任何瓜葛的国民党很神奇地从一无长物，摇身一变在台湾拥有丰厚物业的统治政权，甚至在1990年代被日本杂志称作全世界最大的财团。当然，土地是其中很重要的部分。

经济发展与环境保护、土地永续经营及文化保存并不相悖，只是过去资本依附或寄生在国家权力之下，无须面对太多的“社会成本”或是认真负起责任的资本积累方式，才是最大的错误。

另外，在所谓经济发展的大义名份之下，工业资本在国家政策的卵翼之下，无视对环境的污染、破坏以及在地社会既有的生活秩序、价值，进行着剥削土地的投资与生产，表现出二战结束后工业新兴国家典型的土地剥削及资本“跛足”积累的工业化。

这些对土地不当的处置与运用，由于是在政府威权统治下才得以进行，因此随着台湾政治的民主化、多元价值化的进展，其所造成的问题，很自然地逐一浮现出来，成为台湾社会由下而上，在政治、社会、经济乃至于文化等各方面诉求的主要内容。经济发展与环境保护、土地永续经营及文化保存并不相悖，只是过去资本依附或寄生在国家权力之下，无须面对太多的“社会成本”或是认真负起责任的资本积累方式，才是最大的错误，这国家浮夸的经济成长，其实是建立在数个世代及土地的痛苦牺牲之上所达成。

土地的转型正义需延伸至经济层面

作为学以致用的行动者，徐教授在这本书的第二部分，留下了历次参与及领导与土地有关的政治诉求与抗争的纪录，让我们得以非常贴近地观察到今日台湾社会遭抗争势力之巨大与荒谬，同时也可清楚感受到在当事者的辛酸、愤怒及决心，读来伤感。更重要的是，徐教授也提示了政治的转型正义只是社会正义转型的开始而已，如果不能贯彻到经济层面，这种转型很难彻底实现与存续。

徐教授在这本书所揭橥国家与土地的历史与事实，足以让我们明确看到总统直选及政党数次的轮替，并不意味着台湾民主社会的建立已然完成，当耸立在政治背后的独占资本怪兽露出其面目时，真正的试炼才正要开始。

相反地，当台湾日益壮大的独占资本逐渐收编政治力量时，经历诸多世代人们牺牲、奋斗及努力才争取到的民主价值与社会生活，就极有可能会被这些有如怪兽般的独占力量，借由民主的形式吞噬掉民主的实质，这是今后台湾社会不得不面对的潜在危机。徐教授在这本书所揭橥国家与土地的历史与事实，足以让我们明确看到总统直选及政党数次的轮替，并不意味着台湾民主社会的建立已然完成，当耸立在政治背后的独占资本怪兽露出其面目时，真正的试炼才正要开始。

作为有幸先睹为快的读者，同时也是徐教授多年的老友，除借此向徐教授，也向他的夫人廖丽敏博士致意。当徐教授声嘶力竭、甘冒危险，站在抗争第一线，对着国家权力严正宣示诉求，要求执行者撤回其错误决策时，徐夫人的担心，应不需多作说明，她的牺牲不会比徐教授来得少。

最后，恭贺这本将对台湾社会发挥深远影响的著作即将付梓问世。

（黄绍恒，国立交通大学客家文化学院人文社会学系教授兼系主任）

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