風物

他們為甚麼把公共房屋蓋在這些地方?

在台灣,為甚麼大陳新村之一會建在永和?在香港,為甚麼建在港島西的公屋寥寥可數?


香港深水埗的公營房屋。
香港深水埗的公營房屋。攝:盧翊銘/端傳媒

為什麼公屋不能蓋在有海景 view 的北角邨原址?為什麼公屋要蓋到在管制者眼中原本鳥不生蛋的沙田和天水圍?公屋的選址,都非偶然,都有它時代的烙印。打從它一出生,便是如此。

朱古力商人:法國的最早公屋

歐洲,是近代社會住宅公最早誕生的地方。早在1889年,法國朱古力商人 Emile Menier 便於巴黎東郊Noisiel興建工人住宅,主要目的是安撫勞動者及其家人因居無定所而產生的燥動不安,及從而增加生產成本。工人住宅興建的地點,當然就是工廠附近。這也是法國政府二次大戰之後大量投入興建社會住宅(HLM,Habitation à Loyer Modéré)的雛型。

所不同者,法國近數十年絕大部分的社會住宅都建於郊區,考慮因素就遠遠超越協助產業、行業甚至特定商家去降低勞動力成本,那是城市規劃下空間階級化、士紳化的結果。這也是今天歐洲部分國家地區蓋建社會住宅的首選市郊蓋建社會住宅的原因。

有台灣學者分析,當時興建國宅並非經濟發展之下都市化的結果,而是為了安置大量政治難民。

這種社會住宅選址的時代烙印,不僅出現巴黎,還出現在亞洲多個城市,包括台北、澳門和香港。台灣國民政府於1953年開始在各地興建三十五個「大陳新村」,安置從大陸浙江省大陳島退守台灣的數萬名軍人及島民,其中一個興建地點便在新北市的永和。今天,永和依然被認為是城市邊陲,而那裏的「大陳新村」依然住着當年撤守的大陳人,像張小娥婆婆經營的小店,還賣着大陳人日常食品「蝦米米粉」。有台灣學者分析,當時興建國宅並非經濟發展之下都市化的結果,而是為了安置大量政治難民。然而,這也沒法否定政權在思考國民住宅的興建地點時,早已將之放在一個城市空間的框架去思考,這個空間也許與都市化無直接關係,但還是與安全、階級等問題勾連。不然,為何不將國宅蓋在總統府旁?

至於澳門,打從1928年台山貧民窟大火,澳葡政府原地蓋建系列平房,開始了澳門社會住宅的歷史。直到今天,如果以政經中心作為圓心,社會住宅依然是沿着城市邊陲興建,包括北靠大陸的青洲、台山、筷子基,及南端路環島的石排灣。

在香港,為甚麼建在港島西的公屋寥寥可數?

回到香港,這數十年公營房屋的興建地點,亦與時代脈絡交錯不清。1954年,第一幢由政府主導興建的石硤尾徙置區落成,地點是石硤尾寮屋區大火原址。這並非獨例,同一時期,包括黃大仙下邨、東頭邨等。這種原址安置的模式,至少反映兩個特點,一是當時的港英政府還沒有全盤的城市規劃藍圖,就地重建公屋以安置災民似乎是最少爭議最方便的。這種原址安置的方式,今天近乎絕跡;二是,殖民政府也非完全沒有地點考量,起碼當時已經出現空間階級化的情況,不然,為何這些安置平民的公屋不建在政經中心港島西呢?事實上,直到今天,建在港島西的公屋還是寥寥可數。

到了1960年代,蓋建公營房屋的地點開始有不同考量。當時香港正進入工業蓬勃發展的年代,於是,19世紀法國朱古力商人蓋工人住宅的思考,在香港出現了。所不同者,這次安撫勞動者以降低生產成本、發揮更大生產力的是政府行為,由政府直接覓地建屋。於是,我們看到,在當時工業區的周邊,大量公營房屋出現,譬如,在觀塘工業區周邊,就建了牛頭角下邨、翠屏邨、秀荗坪邨等等。這個時代的公屋選址,基本上與工業發展緊扣相連。

所謂的失敗,是指管治者在思考建屋地點時,與時代脫節,只著眼於在士紳化過程中掏空城市空間,排斥基層百姓,卻忘了治理之道。

到了1970年代,公營房屋的選址才正式扣連上整個城市規劃,最典型的例子便是沙田新市鎮的發展。政府文件指出,殖民政府早於1960年代已經有發展沙田作為新市鎮的計劃,但當時自願遷住的居民極少。直到1972年麥理浩宣佈「十年建屋計劃」,提出在新市鎮興建公屋後,才吸引大量居民才隨着公屋落成而遷入。香港電台於1977年製作的電視劇「小時候」,便是講述一群住在瀝源邨的小孩的故事;瀝源邨是沙田第一座公共屋邨。這種透過在市郊興建公屋協助新市鎮發展的模式,有的成功,有的失敗。沙田和屯門算是「成功」例子, 天水圍則是失敗的例子。所謂的失敗,是指管治者在思考建屋地點時,與時代脫節,只著眼於在士紳化過程中掏空城市空間,排斥基層百姓,卻忘了治理之道。

第二次世界大戰之後,不少受戰禍牽連的國家開始透過興建公營房屋以處理人口失序問題,表面上,公營房屋被視作社福政策的一部分,但現實裏,它的建築設計、興建地點,甚至租價售價都有特定考量,這些考量所透露的,是管治技術及管治者的思維。毫無疑問,我們是活在一張精心設計而且綿密的羅網中。

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