南台大地震 評論 福爾摩沙:一種關注

許文泰:從「知識外溢」看立法院遷址台中之議

中央政府應否南遷?幾位民進黨政治人物提到「區域平衡」,但卻從未清楚釐清:怎麼定義和衡量區域平衡?如果沒有一個操作型定義,怎麼去談國土規劃或整體區域規劃?


立法院議場外觀。攝 : Sam Yeh/AFP
立法院議場外觀。攝 : Sam Yeh/AFP

二月,新科立委就職,台灣首度出現民進黨過半的國會。1月16日民進黨勝選後,台中市長林佳龍曾經提過,把立法院遷移到台中的建議。而蘇嘉全與蔡其昌在當選國會正副議長後,也在二月初呼應此議。二月中旬,林佳龍又拋出「首都要減壓」說,重申建議。甚至連台南市長賴清德,也主張「各部會可散佈全台」,並提出將總統府搬到台南的建議。

中央政府應否南遷?這種涉及選址與都市發展的問題,正是都市與區域經濟學(urban and regional economics)的核心關懷之一。這幾位民進黨政治人物,口口聲聲提到「區域平衡」,但卻從未清楚釐清:怎麼定義和衡量區域平衡?如果沒有一個操作型定義,怎麼去談國土規劃或整體區域規劃?

北高都會發展的脈絡

在都市與區域經濟學中,第一個問題就是:為什麼人口與經濟活動,會大量聚集在少數的都會區?對這個問題的回答,當然不是「國民黨把資源集中在北部」這種簡化的論述。

「都市化」是任何一個工業化的國家會發生的事情。例如中國現在正在快速的都市化。1979改革開放之前,中國的都市人口比例還不到三成;現在已經在六成上下。而台灣在經濟起飛的年代,大量的人口從鄉村往都市移動,特別是往北高兩地移動。目前都市人口比例,早就達到工業化完成的八成。

北高兩地在經濟與人口聚集上領先其他地方,也非偶然。台灣早年「一府、二鹿、三艋舺」的三個港口,早就在19世紀中葉以前就淤積到沒有用。清治時期台灣在列強壓迫下開港,開的則是淡水、雞籠(均鄰近台北)、和打狗(今高雄)。北高發展要早於台中的根本原因,是貿易與鄰近優良海港;政治力或有影響,但非主因。台北在清治時期晚期繁榮的程度,其實早就超越了台灣其他都市。

要求開港通商的西方列強,或日本殖民政府,為何不選台中附近的港口?這是因為那附近根本不適合建港口。台中港一直有很嚴重的淤沙問題,而鹿港的沒落,基本上也源於此。台中的成長,基本上跟日治時期的鐵公路建設關係比較大。所以台中的發跡,比較符合經濟地理所談的「中地理論」(central place theory)所指出的都市型態。也就是為一個北高觸角不及的廣大中部地區,提供一個區域中心。

聚集效益與路徑依賴

都市的形成有網路效益(network effect),也同時有規模效益(scale economies)與聚集效益(agglomeration economies)。也就是說,都市之所以形成,是因為各種「聚集」的好處。而「聚集」就像是滾雪球一樣,一旦滾下去了,並不容易停止或翻轉。

這所謂的「路徑依賴」(path dependence),也就是為何在各國都市的發展中,經常看到大者恆大的現象。請注意,大者恆大,不見得跟政治有直接關係。紐約是美國最大的都會,而華盛頓只能排到第五。當然,你可以找到很多最繁榮最大的都市,同時也是首都的例子,譬如倫敦、巴黎、與東京。清朝政府建省把省會選在最繁榮的台北,是很自然的事情。日本人來了,也繼續把台北當作首都。國民黨來了,也沒有變。那為什麼現在民進黨全面執政,就要變呢?

路徑依賴之所以存在,一方面是聚集效益的作用,另一方面說明的也是既有投資的存在。遷都不是不可行,但你可以想像,那些跟中央政府有關的建設都要重來,會是多大的浪費。更何況,中央政府的主體是人,而這些公務員,多已經在台北安家立業。一時要他們全部搬到台中,要他們賣掉台北的房子到台中去買新的,還要他們的小孩通通都轉學到台中。這其中會產生多大的痛苦和時間上的耗損?

我們納稅人繳稅不就要請公務員好好工作,怎麼會想要去耗損他們的時間呢?

知識外溢

就算不遷都,就算只搬立法院就好了。世界上兩百多國。有幾個國家國會跟中央行政部門不在同一個都市的?常例是,國會跟中央行政部門不只在同一個都市,而且通常不過幾條街的距離。台灣的現狀行政院到立法院只隔兩條街,美國從白宮開車到國會九分鐘,日本內閣府步行到國會議事廳只要七分鐘。數不完的國家都是這樣,這其中總有些道理。

有些產業可以在地理上分散,有些不行。政治作為一個產業,特別是中央政府,是不是一個可以分散的產業?打個比方,全世界的金融中心都有一個特色。就是大銀行高度集中在非常小的區域,幾乎就在幾棟超高大樓之間。紐約、香港、東京、倫敦、新加坡、上海都是如此。這不是一個偶然。

經濟學稱這種現象為知識外溢(knowledge spillover),也就是說,當人與人近距離接觸、交談,可以快速交換訊息或知識,而由於知識本身是個公共財,具有非敵對性(non-rival),也就是說,你擁有某種知識,而你告訴我之後不影響你繼續擁有該知識。這種知識交換會使得整體的生產力提高。金融業就是這樣高度依賴訊息交換的產業,於是人們必須要近距離內接觸交談。

知識外溢在某些產業並不重要,於是這些產業不一定需要在地理上集中。可是中央政府作為一個產業,需要大量跨部會溝通;特別是立法院,做為立法機關與預算審查機關,每天做的不就是近距離交談?不論是政策研究、政策辯論、或者折衝不同的利益、與行政院及各部會溝通、監督質詢行政官員,乃至於與智庫以及媒體聯繫,這些種種都是具有高度知識外溢性質的。所以中央政府這種產業,事實上非常類似金融業,應該在地理上高度集中。而這也是在世界各國實際發生的現象。

人們聚集,有時是因為知識外溢,但有時只是功能上互補,而必須就近在地理上靠近。不論是行政與立法,或者是行政體系中的各個單位,彼此間的聯繫溝通都十分重要;即使沒有知識外溢,也是必須存在的,不宜在地理上分散。

林佳龍提到可把立法院遷到台中高鐵站旁邊,但這並沒有解決問題。因為並非所有的中央部會都在台北高鐵站旁邊。政府官員往返國會的時間,還不只是台北到台中的50分鐘;而其他國家,多只是幾條街的距離而已。

地震風險的合理面對

根據報導,林佳龍也提到地震風險:「因應近日專家分析,南台灣大地震若發生在台北,恐將造成4000棟大樓倒塌,林佳龍認為,首都若遭受此等級的衝擊,國家機能將會癱瘓」。這種說法,一如主張雞蛋不要放在同一個籃子,聽起來有些道理。

但我們仔細來推敲一下。首先,倘若要把整個中央政府南遷,因為台灣任何地方都可能發生大地震,所以還是把雞蛋放在一個籃子裏。並且會造成上述種種的資源浪費。就只遷立法院而言,根據上述的中央政府各單位(含立法)必須在地理上集中的論述,我們面臨一個似乎是難以兩全的局面。

也許,林佳龍所謂的風險,不單指立法院跟行政院震倒的風險;畢竟作為國家的中樞,這些耐震避震的問題,在技術上可以克服。他比較像是在擔心,如果台北倒了4000棟大樓,整個都市會癱瘓(譬如斷水斷電斷通訊),進而影響中央政府的機能。

但這4000棟的說法究竟是怎麼算出來的?這個機率有多高?有沒有真正模擬過,萬一真的倒4000棟了,搶先復原中央政府機能的時間要多久,有多困難?我們是否要為了一個微小的機率,然後去造成一個天天會發生的人力資源浪費?日本一樣有地震問題,但其中央部會以及國會都是高度集中的,除了防衛省要開車十分鐘,其他都在東京千代田區裏步行可及的區域。

代結語

好的地方首長,誠然要爭取產業群聚,但不能為了地方利益,去犧牲國家整體利益。遷都或遷立法院,不只浪費既有的硬體資源與人力資源,也將使得中央各部會的政務官、高階公務員、媒體、智庫等等,浪費時間在台北台中的通勤上。這將使得知識外溢與網路效益,因為時間上的損耗大打折扣,進一步拖慢台灣的行政效能。

面對經濟停滯、財政困窘的政府實有太多更重要的事情要去做。用公共建設刺激經濟發展的這種凱因斯邏輯,早就不合時宜。正如朱敬一所倡議的,台灣需要的,是集中資源做研發創新的工作以求產業升級,而非創造新的硬體與人力資源浪費。就算有任何的「區域不平衡」需要處理,如果只能用這種政治資源重分配的手段,而非謀求新產業和新就業的發展,那真是國家不幸。

(許文泰,新加坡管理大學經濟學院副教授)

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