香港 觀點 「三權」爭議

陳祖為、劉兆佳、戴耀廷、強世功等:三權分立?行政主導?

張曉明稱「行政長官具有超然於三權之上的特殊法律地位」引發強烈爭論,而學者認為,這是北京更大力加強對香港行政主導的開始。


2014年2月13日,香港,中聯辦主任張曉明(左)與行政長官梁振英(右)於新春酒會交談。攝:Eyepress News via AFP
2014年2月13日,香港,中聯辦主任張曉明(左)與行政長官梁振英(右)於新春酒會交談。攝:Eyepress News via AFP

編按:

中聯辦主任張曉明9月12日在香港出席《基本法》頒布25周年研討會時表示,「行政長官具有超然於行政、立法、司法三個機關之上的特殊法律地位,處於特別行政區權力運行的核心位置,在中央政府之下,特別行政區的三權之上起着連結的樞紐作用」,引起社會激烈爭議。相當多市民憂慮「特首在三權之上」的說法會令特首權力不受司法制度制衡,影響香港一向視為核心價值的司法獨立。

香港大律師公會於9月14日發表聲明,促請張曉明及律政司長袁國強澄清立法會和司法機構的責任和義務。關於「三權分立」、「行政主導」、特首在憲制中的角色等爭論最激烈的關鍵問題,端傳媒分別採訪了香港大學政治及公共行政學系教授陳祖為、北京大學法學院教授強世功及香港大學法律系副教授戴耀廷,並邀請了全國港澳研究會副會長劉兆佳、資深傳媒人楊健興吳志森撰寫評論,對比大律師公會聲明,節錄整理出各人對核心爭議的回應,試圖看到這場爭議背後的圖景:

問題一:香港政制是「三權分立」還是「行政主導」?

陳祖為回答端:

香港特區的政制,是明顯傾向三權分立的總統制,而非議會制或混合制。張曉明先生說「不能簡單地認為,只要行政、立法、司法機關分别設立,相互間存在制約關系,就是實行三權分立的政治體制。如果這樣理解的話,世界上不實行三權分立政治體制的國家和地區就很罕見了。」這個對三權分立的界定不甚準確。「三權分立」是指行政、立法、司法權來源互為獨立,職權重疊,且互相制衡。按這定義,世界上所有議會制國家都不是三權分立制。香港特區則屬三權分立制,理由很簡單:特區行政首長(及其他政策官員)和立法會兩者的產生辦法或權力來源互為獨立,在管轄範圍內職權重疊,且互相制衡(司法獨立當然是另一符合三權分立的制度)。當然,基本法的第74條,給予行政長官一些專有的立法提案權(涉及公共開支或政治體制或政府運作的立法)及限制立法會提出法案的權力(涉及政府政策的立法提案需得行政長官同意)。但不能因此說這就是有別於三權分立的行政主導政體。充其量是三權分立下偏向行政主導。三權分立並不代表三權完全等量齊觀。

劉兆佳撰文:

從政治學的角度看,香港的政治體制無論是在殖民統治時期或是在回歸後都可以形容為「行政主導」政治體制,原因是港督與行政長官都擁有龐大的制定政策和人事任免的權力。立法機關的權力相對少很多,而司法機關則只有在訴訟出現時才有機會發揮「制衡」行政機關的作用。

強世功回答端:

根據香港政制體制,不是三權分立,而是行政主導。在全國人大通過基本法的政府報告裏講得很清楚,基本法起草的歷史也清楚顯示。香港的法學界可以做件簡單的事,把香港行政長官的權力和立法會的權力,和美國總統的權力和美國國會的權力比較下,可以看到兩個根本的區別,美國國會有相當大的制約總統的權力。 而香港最主要的權力都在行政長官,立法會的權力很小。對比《憲法》的條款,美國的總統和國會各佔多少條款,可以看得很清楚。比如說,基本法第74條規定,涉及某些內容的議案必須經過行政長官的同意。

大律師公會聲明:

基本法清晰界定了行政、立法、司法的關係和權責。香港特別行政區的上級法院(包括終審法院)一再申明在解釋基本法的有關條文和在履行其司法職能審判案件時,法院會引用普通法中的「權力分立」(separation of powers)的原則。

問題二:行政長官是否「超然於三權之上」?其憲制地位是什麼?

劉兆佳撰文:

首先,行政長官由中央任命,其地位比非由中央任命的立法和司法機關自然為高。其次,行政長官除了是行政機關的首長外,更是香港特區的首長。第三, 基本法第48條第(二)款規定行政長官「負責執行(基本)法……」,也就是說,他相比於立法和司法機關有大得多的責任確保「一國兩制」在香港的全面和準確落實。第四,行政長官不但對香港特區負責,更對中央負責。可以說,行政長官在兩制之間和在中央與特區之間的「樞紐」角色確定了其憲制和政治地位的優越性。

陳祖為回答端:

憲制「地位」和「權力」不同。行政長官並非「只是行政機關的一部分」,而且也是香港特別行政區的首長。(基本法第43條)行政長官作為特區首長及代表,其地位誠然高於立法司法之首。但這絕不表示特首之權力在他人之上,不受限制,基本法規定了特首有多少權力。「超然於三權之上」這個詞很不清楚,容易引起不必要的誤會。世界上絕大部分的總統都是國家元首,其地位高於行政、立法、司法三機關之上。香港特區的行政長官既是特區首長也是政府首長的這一設計,並不是什麼「獨有特色」,相反是跟三權分立的總統制完全一致。

戴耀廷回答端:

我的看法是即使行政長官有更高的憲制地位,不代表立法機關和司法機關不應制衡他的權力。且在現在基本法的框架下,行政長官也缺乏憲法資源去體現什麼更高的憲制地位。

強世功回答端:

「超然於三權之上」的說法在1980年代內地出版的香港基本法教科書已經出現,這個講法不是憲法理論,而是基本法裏明確的規定。基本法對行政長官的規定中就包括一些內容,如「行政長官代表香港特別行政區」,這句話意味着特首不僅是行政首腦,也是整個香港的對外的代表,這項特權是內地的省長不具備的。內地只是行政首腦,不是省的對外代表。正因為如此行政長官具有雙重身份。基本法的制衡指的是行政長官行事的行政權在制衡之下,但行使的代表權不在制衡之下。

問題三:倘若特首「超然於三權之上」,特首是否可以指示法官如何判案?

吳志森撰文:

習近平主張「三權合作」,白皮書說法官要愛國,要「承擔維護國家主權、安全、發展利益,保持香港長期繁榮穩定的職責」,張曉明說特首有「超然於行政、立法、司法三個機關之上的特殊法律地位」,按照這三個邏輯,特首有絕對權力指揮律政部門的具體操作,就涉嫌違法的行為,對政敵就從嚴處理,對盟友就輕輕放過。

楊健興撰文:

回歸18年,民調顯示港人對司法機構信任度和支持度一直高企;部分北京和本地親中和建制人士對法院卻愈來愈不滿,認為法院往往拖政府後腿;有建制政黨議員公然針對法院有關佔中案件判決,指摘法官放過示威者,所謂「警方拉人,法官放人」,暗示法官應聽從習主席的話,與政府「合作」。

劉兆佳撰文:

基本法既然已經對行政、立法和司法各自的權力有清楚規定,則那些認為「超然」指行政長官不受立法和司法制衡,甚至凌駕於法律之上,而立法和司法必須聽命於行政長官甚至中國共產黨的批評便是無的放矢。

大律師公會聲明:

香港為法治之都的國際地位,有賴一直擁有絕對獨立的司法機構,亦即是司法人員在履行其司法職能時,獨立於行政機關和行政長官,不受任何干預。

陳祖為回答端:

特首當然不可以指示法官如何判案。張曉明的演講亦沒有這個意思,他講得很清楚香港的司法是獨立的。

問題四:特首是否可以凌駕法律,意味着可以不守法?

吳志森撰文:

如果行政長官「超然於三權之上」,是否就等同刑不上特首,即使明目張膽收受利益,既不會受到調查,也不會受到法律制裁?這並非杞人憂天,目前的《防止賄賂條例》存在漏洞,特首收受利益,不像官員公務員一樣,受到全面而嚴格的法律監管。

大律師公會聲明:

行政長官行使他的權力而作出的行為,受香港特別行政局法院以司法覆核制衡。無論行政長官在香港特別行政區的政治體制中的角色被如何表述,在基本法下亦不能被理解為凌駕於香港法律之上。

強世功回答端:

這是兩回事,特首於三權至上,也是在基本法之下。我們要準確理解什麼是「凌駕於」:特首有許多行使的權力不屬於行政、司法和立法。他要向中央負責。基本法規定,行政長官要負責基本法的實施,這不僅僅是行政部門裏的實施,換句話說,立法、司法和行政在實施基本法的主體過程中,行政長官要向中央負責。 這樣就會看到有個很有趣的現象,1999年終審法院作出居港權的判決違背了基本法。由行政長官向全國人大提起,為什麼是行政長官提起,而不是其他機構提起,這意味着行政長官在實施基本法的過程中負有責任,他代表香港特別行政區。所以要看基本法內在的關係,超然於三權至上,不代表他可以脫離基本法的約束為所欲為,回歸以來沒有一個行政長官不受基本法約束。看英國的憲法裏,英國女王超然於三權至上,但不代表英國女王不受英國《憲法》的約束。

陳祖為回答端:

特首當然不可以凌駕法律。張曉明的演講亦沒有這個意思。

問題五:從張曉明的言論,可看出中央治港思路的變化嗎?

楊健興撰文:

表面上,三權分立和「特首超然地位」論爭議帶有學術味道,中央官員要反覆講,說到底是因為覺得香港已接近失控,在一國兩制層面上,香港出現「港獨」言論和戀棧英殖管治的情緒;在内部管治方面,部分泛民立法會議員侮辱特首和官員言行,中央視為挑戰權威和制度,目的是要癱痪政府。

強世功回答端:

加強行政主導是目前最主要的治港思路之一。香港社會面臨這麼大的問題,貧富分化、階級矛盾,行政長官是最主要的責任人,加強行政主導有助於解決香港社會面臨的問題。香港面臨階級、社會和民生問題,香港一直在衰退,主要問題是反對派不承認「行政主導」,只看到的是活躍的立法會,而政府一直處在一個弱勢地位。

陳祖為回答端:

中央治港的思路很強調「一國」的權力在香港需要得到尊重和實施,香港行政長官的產生辦法和地位和「一國」的地位有密切的關係。中央的思路是行政長官代表中央的主權在港的實踐,立法機關行使權利阻礙特首施政就是有問題的 (如拉布和向官員投不信動議)。但香港思路不是這樣的,基本法和立法會議事規則所賦予的權力立法會議員就可行使,特首施政成效衹能看行政立法兩權運用時所產生的雙互影嚮。

劉兆佳撰文:

在「一國兩制」下,雖然中央擁有對香港的主權和由此而來的「全面管治權」,但絕大部分管治香港的權力卻在「港人治港」和高度自治的方針下授予香港人。然而,當中央「放棄」了絕大部分管治香港的權力後,考慮到不少香港人仍然懷有反共情緒,香港在回歸後「一國兩制」能否按照中央的「一國兩制」方針全面和準確實施,顯然是中央極為關注和擔憂的問題。……因此,哪位由中央任命並對中央負責的行政長官便成為中央「唯一」可以依靠的、確保「一國兩制」按照中央的「藍圖」在香港落實的機制。為了讓行政長官能夠成為那個有效「機制」,中央刻意賦予行政長官比立法機關和司法機關高得多的憲制或政治地位。

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