编按：

中联办主任张晓明9月12日在香港出席《基本法》颁布25周年研讨会时表示，“行政长官具有超然于行政、立法、司法三个机关之上的特殊法律地位，处于特别行政区权力运行的核心位置，在中央政府之下，特别行政区的三权之上起着连结的枢纽作用”，引起社会激烈争议。相当多市民忧虑“特首在三权之上”的说法会令特首权力不受司法制度制衡，以及影响香港视之为核心价值的司法独立。

香港大律师公会于9月14日发表声明，促请张晓明及律政司长袁国强澄清立法会和司法机构的责任和义务。关于“三权分立”、“行政主导”、特首角色等争论最激烈的关键问题，端传媒分别采访了香港大学政治及公共行政学系教授陈祖为、北京大学法学院教授强世功及香港大学法律系副教授戴耀廷，并邀请了全国港澳研究会副会长刘兆佳、资深传媒人杨健兴及吴志森撰写评论，并对比大律师公会声明，节录整理出各人对核心争议的回应，试图看到这场争议背后的图景：

问题一：香港政制是“三权分立”还是“行政主导”？

陈祖为回答端：

香港特区的政制，是明显倾向三权分立的总统制，而非议会制或混合制。张晓明先生说“不能简单地认为，只要行政、立法、司法机关分别设立，相互间存在制约关系，就是实行三权分立的政治体制。如果这样理解的话，世界上不实行三权分立政治体制的国家和地区就很罕见了。”这个对三权分立的界定不甚准确。“三权分立”是指行政、立法、司法权来源互为独立，职权重叠，且互相制衡。按这定义，世界上所有议会制国家都不是三权分立制。香港特区则属三权分立制，理由很简单：特区行政首长（及其他政策官员）和立法会两者的产生办法或权力来源互为独立，在管辖范围内职权重叠，且互相制衡（司法独立当然是另一符合三权分立的制度）。当然，基本法的第74条，给予行政长官一些专有的立法提案权（涉及公共开支或政治体制或政府运作的立法）及限制立法会提出法案的权力（涉及政府政策的立法提案需得行政长官同意）。但不能因此说这就是有别于三权分立的行政主导政体。充其量是三权分立下偏向行政主导。三权分立并不代表三权完全等量齐观。

刘兆佳撰文：

从政治学的角度看，香港的政治体制无论是在殖民统治时期或是在回归后都可以形容为“行政主导”政治体制，原因是港督与行政长官都拥有庞大的制定政策和人事任免的权力。立法机关的权力相对少很多，而司法机关则只有在诉讼出现时才有机会发挥“制衡”行政机关的作用。

强世功回答端：

根据香港政制体制，不是三权分立，而是行政主导。在全国人大通过基本法的政府报告里讲得很清楚，基本法起草的历史也清楚显示。香港的法学界可以做件简单的事，把香港行政长官的权力和立法会的权力，和美国总统的权力和美国国会的权力比较下，可以看到两个根本的区别，美国国会有相当大的制约总统的权力。
而香港最主要的权力都在行政长官，立法会的权力很小。对比《宪法》的条款，美国的总统和国会各占多少条款，可以看得很清楚。比如说，基本法第74条规定，涉及某些内容的议案必须经过行政长官的同意。

大律师公会声明：

基本法清晰界定了行政、立法、司法的关系和权责。香港特别行政区的上级法院（包括终审法院）一再申明在解释基本法的有关条文和在履行其司法职能审判案件时，法院会引用普通法中的“权力分立”（separation of powers）的原则。

问题二：行政长官是否“超然于三权之上”？其宪制地位是什么？

刘兆佳撰文：

首先，行政长官由中央任命，其地位比非由中央任命的立法和司法机关自然为高。其次，行政长官除了是行政机关的首长外，更是香港特区的首长。第三， 基本法第48条第（二）款规定行政长官“负责执行（基本）法……”，也就是说，他相比于立法和司法机关有大得多的责任确保“一国两制”在香港的全面和准确落实。第四，行政长官不但对香港特区负责，更对中央负责。可以说，行政长官在两制之间和在中央与特区之间的“枢纽”角色确定了其宪制和政治地位的优越性。

陈祖为回答端：

宪制“地位”和“权力”不同。行政长官并非“只是行政机关的一部分”，而且也是香港特别行政区的首长。（基本法第43条）行政长官作为特区首长及代表，其地位诚然高于立法司法之首。但这绝不表示特首之权力在他人之上，不受限制，基本法规定了特首有多少权力。“超然于三权之上”这个词很不清楚，容易引起不必要的误会。世界上绝大部分的总统都是国家元首，其地位高于行政、立法、司法三机关之上。香港特区的行政长官既是特区首长也是政府首长的这一设计，并不是什么“独有特色”，相反是跟三权分立的总统制完全一致。

戴耀廷教授回答端：

我的看法是即使行政长官有更高的宪制地位，不代表立法机关和司法机关不应制衡他的权力。且在现在基本法的框架下，行政长官也缺乏宪法资源去体现什么更高的宪制地位。

强世功回答端：

“超然于三权之上”的说法在1980年代内地出版的香港基本法教科书已经出现，这个讲法不是宪法理论，而是基本法里明确的规定。基本法对行政长官的规定中就包括一些内容，如“行政长官代表香港特别行政区”，这句话意味着特首不仅是行政首脑，也是整个香港的对外的代表，这项特权是内地的省长不具备的。内地只是行政首脑，不是省的对外代表。正因为如此行政长官具有双重身份。基本法的制衡指的是行政长官行事的行政权在制衡之下，但行使的代表权不在制衡之下。

问题三：倘若特首“超然于三权之上”，特首是否可以指示法官如何判案？

吴志森撰文：

习近平主张“三权合作”，白皮书说法官要爱国，要“承担维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定的职责”，张晓明说特首有“超然于行政、立法、司法三个机关之上的特殊法律地位”，按照这三个逻辑，特首有绝对权力指挥律政部门的具体操作，就涉嫌违法的行为，对政敌就从严处理，对盟友就轻轻放过。

杨健兴撰文：

回归18年，民调显示港人对司法机构信任度和支持度一直高企；部分北京和本地亲中和建制人士对法院却愈来愈不满，认为法院往往拖政府后腿；有建制政党议员公然针对法院有关占中案件判决，指摘法官放过示威者，所谓“警方拉人，法官放人”，暗示法官应听从习主席的话，与政府“合作”。

刘兆佳撰文：

基本法既然已经对行政、立法和司法各自的权力有清楚规定，则那些认为“超然”指行政长官不受立法和司法制衡，甚至凌驾于法律之上，而立法和司法必须听命于行政长官甚至中国共产党的批评便是无的放矢。

大律师公会声明：

香港为法治之都的国际地位，有赖一直拥有绝对独立的司法机构，亦即是司法人员在履行其司法职能时，独立于行政机关和行政长官，不受任何干预。

陈祖为回答端：

特首当然不可以指示法官如何判案。张晓明的演讲亦没有这个意思，他讲得很清楚香港的司法是独立的。

问题四：特首是否可以凌驾法律，意味着可以不守法？

吴志森撰文：

如果行政长官“超然于三权之上”，是否就等同刑不上特首，即使明目张胆收受利益，既不会受到调查，也不会受到法律制裁？这并非杞人忧天，目前的《防止贿赂条例》存在漏洞，特首收受利益，不像官员公务员一样，受到全面而严格的法律监管。

大律师公会声明：

行政长官行使他的权力而作出的行为，受香港特别行政局法院以司法覆核制衡。无论行政长官在香港特别行政区的政治体制中的角色被如何表述，在基本法下亦不能被理解为凌驾于香港法律之上。

强世功回答端：

这是两回事，特首于三权至上，也是在基本法之下。我们要准确理解什么是“凌驾于”：特首有许多行使的权力不属于行政、司法和立法。他要向中央负责。基本法规定，行政长官要负责基本法的实施，这不仅仅是行政部门里的实施，换句话说，立法、司法和行政在实施基本法的主体过程中，行政长官要向中央负责。
这样就会看到有个很有趣的现象，1999年终审法院作出居港权的判决违背了基本法。由行政长官向全国人大提起，为什么是行政长官提起，而不是其他机构提起，这意味着行政长官在实施基本法的过程中负有责任，他代表香港特别行政区。所以要看基本法内在的关系，超然于三权至上，不代表他可以脱离基本法的约束为所欲为，回归以来没有一个行政长官不受基本法约束。看英国的宪法里，英国女王超然于三权至上，但不代表英国女王不受英国《宪法》的约束。

陈祖为回答端：

特首当然不可以凌驾法律。张晓明的演讲亦没有这个意思。

问题五：从张晓明的言论可看出中央治港思路是什么吗？

杨健兴撰文：

表面上，三权分立和“特首超然地位”论争议带有学术味道，中央官员要反复讲，说到底是因为觉得香港已接近失控，在一国两制层面上，香港出现“港独”言论和恋栈英殖管治的情绪；在内部管治方面，部分泛民立法会议员侮辱特首和官员言行，中央视为挑战权威和制度，目的是要瘫痪政府。

强世功回答端：

加强行政主导是目前主要的治港思路之一。香港社会面临这么大的问题，贫富分化、阶级矛盾，行政长官是最主要的责任人，加强行政主导有助于解决香港社会面临的问题。香港面临阶级、社会和民生问题，香港一直在衰退，主要问题是反对派不承认“行政主导”，只看到的是活跃的立法会，而政府一直处在一个弱势地位。

陈祖为回答端：

中央治港的思路很强调“一国”的权力在香港需要得到尊重和实施，香港行政长官的产生办法和地位和“一国”的地位有密切的关系。中央的思路是行政长官代表中央的主权在港的实践，立法机关行使权利阻碍特首施政就是有问题的 (如拉布和向官员投不信动议)。但香港思路不是这样的，基本法和立法会议事规则所赋予的权力立法会议员就可行使，特首施政成效衹能看行政立法两权运用时所产生的双互影向。

刘兆佳撰文：

在“一国两制”下，虽然中央拥有对香港的主权和由此而来的“全面管治权”，但绝大部分管治香港的权力却在“港人治港”和高度自治的方针下授予香港人。然而，当中央“放弃”了绝大部分管治香港的权力后，考虑到不少香港人仍然怀有反共情绪，香港在回归后“一国两制”能否按照中央的“一国两制”方针全面和准确实施，显然是中央极为关注和担忧的问题。……因此，哪位由中央任命并对中央负责的行政长官便成为中央“唯一”可以依靠的、确保“一国两制”按照中央的“蓝图”在香港落实的机制。为了让行政长官能够成为那个有效“机制”，中央刻意赋予行政长官比立法机关和司法机关高得多的宪制或政治地位。