觀點 今評

劉兆佳:「行政主導」或「三權分立」?

香港特區擁有相對獨立的行政、立法和司法權力,但鑑於行政長官的憲法地位和權力極為優越,則從任何學術或實際角度都不能不斷定香港特區的政治體制乃「行政主導」體制。


中聯辦主任張曉明指香港行政長官擁有行政,立法,司法之上的特殊地位。
攝:Bobby Yip /REUTERS
中聯辦主任張曉明指香港行政長官擁有行政,立法,司法之上的特殊地位。 攝:Bobby Yip /REUTERS

一、要更好的理解香港特區的政治體制的本質,不能從抽象的政治理念或原則出發,必須充分考慮中央對香港的「一國兩制」方針政策和香港的歷史背景。

二、從政治學的角度看,香港的政治體制無論是在殖民統治時期或是在回歸後都可以形容為「行政主導」政治體制,原因是港督與行政長官都擁有龐大的制定政策和人事任免的權力。立法機關的權力相對少很多,而司法機關則只有在訴訟出現時才有機會發揮「制衡」行政機關的作用。從另外一個角度看,縱使三個權力(行政、立法和司法)在回歸前和回歸後都存在,但行政權力獨大則是不爭的事實。

三、絕大部分現代國家的政治體制中都設有行政、立法和司法機關,但真正能實現法國思想家孟德斯鳩(Montesquieu)的「三權分立」(separation of powers)思想的則只有美國。參照美國的情況,要達到真的「三權分立」,行政、立法和司法機關不但要憲制地位均等,而且各自行使一些其他機關的權力和職能。換句話說,這三個機關的權力既分離,又交叉重疊。比如說,美國總統除了有制定政策和任命官員的權力外,也擁有立法權力和提名法官的權力。美國國會除了立法權力外,也擁有權力自行提出政策和財政預算,以至確認法官任命的權力。美國的法院除了擁有獨立的審判權外,更可以通過違憲審查和司法覆核程序影響法律和公共政策的內容與存廢。

四、在其他實行總統制的國家,一般而言是行政獨大,因此只能稱之為「行政主導」政體。至於英國和其他實行議會制的國家,由於政府由議會內的多數黨和多黨執政聯盟所領導,實際上行政機關和立法機關合併,因此雖然理論上三權並存,但卻非「三權分立」。美國、英國和不少受英美政治傳統影響的國家都使用普通法(common law),都設有行政、立法和司法機關,但只有美國的政治體制才符合政治學對「三權分立」的要求。因此,「三權分立」與普通法沒有必然的關係。

五、回歸前,在起草香港《基本法》的過程中,鄧小平斷然反對香港特區實行「三權分立」的政治體制。鄧小平心中的「三權分立」,肯定是美國那種行政機關受到立法機關和司法機關強大制衡的「三權分立」。鄧小平之所以反對「三權分立」,有幾個重要原因。其一是中國的政治傳統和文化着重「中央集權」,認為權力分散不利政治穩定和強勢管治。其二是「殖民地」政治體制行之有效,是保存香港繁榮穩定的要素,因此香港特區的政治體制在相當程度上參考了「殖民地」的以總督的核心的政治體制。

六、其三而又是最重要的原因是「一國兩制」的需要。在「一國兩制」下,雖然中央擁有對香港的主權和由此而來的「全面管治權」,但絕大部分管治香港的權力卻在「港人治港」和高度自治的方針下授予香港人。然而,當中央「放棄」了絕大部分管治香港的權力後,考慮到不少香港人仍然懷有反共情緒,香港在回歸後「一國兩制」能否按照中央的「一國兩制」方針全面和準確實施,顯然是中央極為關注和擔憂的問題。畢竟,「一國兩制」的成敗不單關係到香港的利益,也關係到國家和中央的利益,而中央對「一國兩制」的成敗更負有最終的和不可推卸的責任。因此,哪位由中央任命並對中央負責的行政長官便成為中央「唯一」可以依靠的、確保「一國兩制」按照中央的「藍圖」在香港落實的機制。

七、為了讓行政長官能夠成為那個有效「機制」,中央刻意賦予行政長官比立法機關和司法機關高得多的憲制或政治地位。首先,行政長官由中央任命,其地位比非由中央任命的立法和司法機關自然為高。其次,行政長官除了是行政機關的首長外,更是香港特區的首長。基本法第43條規定,「香港特別行政區行政長官是香港特別行政區的首長,代表香港特別行政區」。第三, 基本法第48條第(二)款規定行政長官「負責執行(基本)法……」,也就是說,他相比於立法和司法機關有大得多的責任確保「一國兩制」在香港的全面和準確落實。第四,行政長官不但對香港特區負責,更對中央負責。

八、可以說,行政長官在兩制之間和在中央與特區之間的「樞紐」角色確定了其憲制和政治地位的優越性。

九、同樣地,在管治香港的過程中,行政長官的權力和職責比立法機關和司法機關大得多。當然,為了凸顯香港回歸後的政治體制比「殖民地」的政治體制優越,基本法引進了一些重要的民主成分,特別是行政長官由選舉產生、立法機關獲得了實質的否決權力,而司法機關則被賦予終審權力。所以,香港特區的行政長官的憲制地位和權力雖顯赫,但難以與「殖民地」的總督媲美。

十、中聯辦主任張曉明認為香港特區的政治體制為一個「以行政長官為核心的行政主導、但又有着立法制衡與配合,及司法獨立的政治體制」大體上沒有問題。張主任的說法不但是中央的立場,也與基本法的主旨相脗合。不過,他形容行政長官的地位「超然」於行政、立法和司法之上,卻引起了一些攻擊,部分攻擊來自對香港的政治體制的不了解,部分則是為了挑起政治鬥爭的惡意扭曲。基本法既然已經對行政、立法和司法各自的權力有清楚規定,則那些認為「超然」指行政長官不受立法和司法制衡,甚至凌駕於法律之上,而立法和司法必須聽命於行政長官甚至中國共產黨的批評便是無的放矢。

十一、我個人傾向從「一國兩制」的目的和基本法的立法原意來理解「超然」的意義。在我而言,「超然」指行政長官不能只從行政機關的角度和利益思考和處事,必須懷有面向香港和國家的全局觀,而只有如此行政長官才能不負國家和中央的重托,讓「一國兩制」好好的為國家和香港的福祉效勞。

十二、必須承認,香港有部分人不接受中央對香港特區的政治體制的本質的理解,不承認香港的政治體制為「行政主導」,反而斷言其為由來已久的「三權分立」體制。他們希望行政長官與立法和司法機關「平起平坐」,受到立法和司法機關的強大制衡。不過,那些希望卻沒有在基本法中得到體現。

十三、我在上文已經反覆論述香港的政治體制在回歸前和回歸後都是「行政主導」體制。真正的「三權分立」體制極為罕有,只在美國實行。誠然,香港特區擁有相對獨立的行政、立法和司法權力,但鑑於行政長官的憲法地位和權力極為優越,則從任何學術或實際角度都不能不斷定香港特區的政治體制乃「行政主導」體制,而行政長官則是此體制的核心。

(劉兆佳,香港中文大學社會學榮休講座教授,全國港澳研究會副會長)

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