評論|黃偉豪:新一屆立法會,在建設與破壞的平衡中掙扎前行

立法會第一天的會議,已因議員宣誓及選舉主席等規程問題引起混亂,有人認為是反映議會質素下降的一場鬧劇,但亦有人視之為由全面抗爭的開始……

立法會第一天的會議,已因議員宣誓及選舉主席等規程問題引起混亂,有人認為是反映議會質素下降的一場鬧劇,但亦有人視之為由全面抗爭的開始,帶來美好轉變的曙光。對於香港新一屆立法會表現的預測,往往存在着兩種完全不同的觀點。樂觀積極的看法是,新一屆立法會反映了世代交替及社會變遷,能更有效地把年輕一輩的想法及價值,和更貼近普羅大眾的議題帶入議會。不過,亦有悲觀消極的看法認為,新一屆立法會青黃不接,表現只會「一蟹不如一蟹」。

充滿積極和樂觀的看法認為,因有不少年輕一輩的議員加入議會,新一屆立法會將會有更大的能量和創意,用官員不熟悉而又有效的工具及途徑,與行政機關周旋,以爭取更大的政策影響力。情況就一如2012年的「反國民教育事件」上,由黃之鋒等領導的「學民思潮」能迅速崛起一樣。當時,學民思潮成功地透過互聯網等新穎及接觸層面廣泛的途徑,及善於採用容易吸引注意及引發共鳴的訊息,包括了向教育局局長吳克儉,送贈極受歡迎的日本兒童漫畫叮噹(多啦A夢)中的著名法寶「誠實豆沙包」,來諷刺局長在推銷國民教育的方案上,沒有說真話,只用謊言來誘騙市民接受政府方案。結果,面對這一場由年輕一代牽頭的抗爭運動,政府最終被迫撤回方案。另一個新一屆立法會的特色,便是有社會運動活躍分子成功進入議事堂,提供了一個社會民間力量,與議會權力互相配合,產生共鳴的契機。

當然,對於以上的看法,從悲觀消極的角度出發,又完全可以逐點反駁。不少資歷淺的新議員,可被視為議政能力不足的負資產。他們可能更容易被經驗老到、對政策的來龍去脈滾瓜爛熟的官員玩弄於股掌之中;社運的活躍分子進入議會,也可能進退維谷,裡外不是人。議會的繁文縟節很容易消耗他們的熱情和精力,他們要成功地由原先制度外沒有任何包袱的反對者,過渡至有責任把自己支持的抽象理念,轉化成具體政策,爭取立法落實的政策倡議者的角色,也有一定難度。

制度局限令建設不容易

以上的分析縱使觀點截然不同,但不應該用對與錯的角度來判斷。更適合的做法,是視之為同一個硬幣的兩面,反映一個真實的制度可以同時擁有的優點和缺點。反而,較少人談論而又不應該被忽視的重點是,新一屆立法會應在了解了自己的優劣後,如何作出策略性的部署,在發揮最大功能的同時,也推動香港政治制度的持續改革及進步。在解答這問題上,以上的看法均存在着兩個盲點:第一,忽視了立法會制度的殘缺和先天不足;第二,忘記了香港仍處於民主化及制度改革的政治發展進程當中,應以一個更動態(dynamic)的角度來衡量議會的表現和貢獻。新一屆立法會所面對的真正挑戰和尷尬的地方,是要在建設與破壞中取得平衡:一方面表現不可以太差,以保存市民對議會的信心,但另一方面亦不可以太好,以凸顯現有制度的缺陷,和堅持民主化的必要。

第一個局限指出的是,在香港行政主導的政治格局下,再加上《基本法》第74條規定立法會除非得到行政長官的書面同意,否則立法會議員不能提出任何有關公共開支、政治體制,和政府運作的議案。立法會在香港的立法過程及政策制定上,完全處於被動,不能主動立法,只能贊成或否決由行政長官提出來的立法議案。在這一個制度性的局限下,立法會要在改善政府政策上尋求良好表現,是近乎不可能的任務。對公眾在這方面開出太多承諾的話,恐怕只會造成希望越大,失望越大的情況,倒過來降低市民對立法會的信任和支持。

可是,考慮到第二個局限,即目前香港政治制度的發展性時,在未來四年,新一屆立法會必須在建設與破壞中取得適當的平衡,以取得更多的社會支持,推動進一步的制度改革和民主發展。這個在建設與破壞的矛盾中掙扎前行的策略,背後的考慮及內裡存在的兩難並不難理解。由於制度的先天不足,立法會要在政策制定上有建設性的表現極度困難。而且,假若真的奇蹟達到良好的表現,從制度發展的角度,反而會帶來反效果。因為這等同加強了現有不民主制度的合法性,而既然現有制度行之有效,亦大大降低了進一步對立法會及其他政治機構,作出制度改革的實際需要及迫切性。

只有破壞可能弄巧反拙

一面倒做建設性工作是不容易,更是不可取的,但同一時間,只是有破壞,不斷透過運用立法會的權力,例如議會內的「拉布」來阻礙,甚至完全癱瘓政府的運作,也同樣會帶來嚴重的負面效果。已故的民主化研究權威、哈佛大學的亨廷頓(Samuel P. Huntington)教授,在他的知名著作《第三波》(註一)中,曾提及在推動及鞏固民主的進程上,爭取民主的人士必須要避免「對威權主義的懷念」(authoritarian nostalgia)的反效果出現。這是指若果人民看不到民主可以增加社會穩定及經濟繁榮,便很容易懷疑民主制度的價值,進而懷念昔日在威權制度下的光輝歲月,從而帶來極權的回歸、民主的倒退。這種情況,最普遍發生於曾實行較軟性的威權主義,及在它的統治下曾享有輝煌經濟成果的地方。亨廷頓舉出的例子,包括了西班牙的佛朗哥將軍,及巴西的蓋澤爾將軍,兩者皆是軍人出身,領導獨裁的軍政府。以上的情景,和如今不少香港人,包含了未親身經歷過殖民地統治的年輕人,經常懷念殖民地年代的太平盛世十分相似。

因此,只有破壞,以迫使當權者進一步開放政權,可能會弄巧反拙,使市民更抗拒民主化,更懷念民主成分較低的昔日制度。非建制派的議員不能只靠指罵,只諉過於現有制度的不足,而是要在某程度上向公眾展示自己的能力,以說服整個社會透過民主化給予自己更大的權力,真的可以帶來更佳的管治。這和過往一些人提出的「又傾又砌」的策略有點不同,因「又傾又砌」是較着重透過破壞或阻撓(即「砌」)去增加籌碼,去迫使當權派跟自己談判(即「傾」)及讓步。如今要增加的新策略,針對的對象是市民多於當權者,是要在自己面對的現有權限下,仍然做出一些政策成果,以令公眾信服非建制派能在全面民主化下,能夠真正當家作主,有足夠的能力執政。

可以預見,立法會未來四年,便要在這表現不能太好,但也不能太差,充滿了矛盾的尷尬局面中挣扎前行。和過往的立法會不同,自「雨傘運動」後,香港的社會出現了嚴重的分化,更多保守的力量對民主制度及非建制派,特別是年輕一輩的執政能力,提出了不少的批評和質疑。在這個敏感時刻,提出更多具體的政策,及在社區內進行一些小規模的「實驗」,以證明政策的可行性,可以比議會內終日的吵吵鬧鬧,糾纏於意識形態的爭論,對當權派及現有制度的合法性帶來更大殺傷力。

建設與破壞中取得適當的平衡是困難的,但由此至終,現實世界的政治操作從來就不容易。如何在這兩者之間取得適當的平衡,及得到公眾理解和認同,將不單是衡量新一屆立法會是否成功的標準,更是決定香港的民主化是否有可能再向前跨出一步的關鍵。

(黃偉豪,中文大學公共政策研究中心副主任)

註一:Huntington, P. Samuel. (1991) The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman: University of Oklahoma Press.

讀者評論 2

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  1. 从技术层面来说,这些新议员的确是不够格的。但香港目前所面临的最大问题是从细节上制定条例、完善法规吗?明显是让体制外的人参与进来,设法改变现在被把持的、从根本上失去了独立、公平的立法会制度才对吧?

  2. 黃博士沒意識到,或意識到也不願承認,恰恰因那些非建制新晉沒有足夠能力執政,才只會成天指罵,諉過於所謂的「惡法」及現有制度缺陷,以證明自己的價值。本次立法會議員選舉,政綱和經驗能力對某些人的當選已基本被忽略不計,這已經說明了關鍵問題所在。