評論｜林緻茵：港版國安法，一國兩制實施以來的最大變局

日前，全國人大確定將在本屆大會上，審議通過《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》(下稱《港區維護國家安全法 (草案)》)。草案主要針對4種行為，包括分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行逕，以及外國和境外勢力干預香港事務。具體執行內容和過程尚未訂明，但會在週四（28號）經全國人大表決通過。

很多人把焦點放在草案第（四）點的執行問題：中央人民政府維護國家安全的有關機關根據需要在香港特別行政區設立機構，依法履行維護國家安全相關職責。雖然我們目前仍未知道該法的細節，但社會各界已對此提出了不少疑問。

另一個備受關注的層次是憲制問題：草案實際上是全國人大「決定」，成文的《港區維護國家安全法》則授權全國人大常委會制訂，並由行政長官直接公布實施，而非由香港根據23條的規定自行立法。

這次的立法程序衝擊了港人過去對一國兩制的認知，很多人斷言「一國一制」已正式來臨。「人大決定」到底是一個怎樣的機制? 《港區維護國家安全法》的立法過程，具體如何衝擊了港人對一國兩制的信心？這可分為三個問題討論：

• 港人認為全國人大只會運用基本法規定的機制，制定對香港有法律約束力的規定。然而，中央指基本法之上還有憲法：全國人大的決定權源於中國憲法和基本法，而不限於基本法。

• 港人認為特區可以全權決定如何行使中央授予的高度自治權，但中央指出特區在行使高度自治權時，中央有權監督。

• 港人認為一國兩制就是「五十年不變」。中央則認為各種制度與法律，都可能會落後於現實需要，故一國兩制如果要發展下去，我們就要判斷哪些部分會「變」，哪些「不變」。

釐清這些問題，有助我們一次過拿捏過去雙方在憲制和監督權上的分歧。

「人大釋法」與「人大決定」的分別

這次全國人大動用的並非「解釋」而是「決定」機制。

在過去二十多年的一國兩制實踐裏，根據基本法第158條的人大釋法機制，是解決香港主要憲制爭議的途徑，而在過去，基本法的解釋權實際上是由全國人大常委會行使。全國人大常委會啟動釋法的程序、時間、法理根據等等，過去提供了一個重要的角度，讓我們衡量兩制關係。雖然其釋法權有基本法作為法理依據，但以往全國人大常委會行使這個權力時，也很難避開爭議。

但這次全國人大動用的並非「解釋」而是「決定」機制。該決定是根據《中華人民共和國憲法》第31條和第62條第二項、第十四項、第十六項的規定，並透過基本法附件三的機制，由香港特別行政區在當地公布實施。全國人大副委員長王晨解釋，《港區維護國家安全法（草案）》將採取「人大決定 + 人大常委立法」的方式，分兩步推進:

第一步：由全國人大決定，同時授權全國人大常委會制定相關法律。

第二步：全國人大常委會根據憲法、基本法和全國人大有關決定的授權，結合香港具體情況，制定相關法律並決定將相關法律列入基本法附件三，在香港公布實施。

「人大決定」是甚麼？本地立法如何重要？

基於一國兩制的原則，「五部曲」中的第三和第四部分，都是本地的立法程序。

基本法並沒有對「人大決定」做出明確規定，但如果用一些例子說明，相信大家對「人大決定」也會有一些印象——由於全國人大常委會在一年的大多數時間裡，都行使全國人大的部分職權，故過去幾次有關特區事務的決定，也是由全國人大常委會作出：2017年12月27日關於西九高鐵總站實施「一地兩檢」合作安排的決定、以及2006年於深圳灣口岸實施的「一地兩檢」決定。自1997年以來，全國人大常委會共通過六次有關法律問題的決定，其中四次與香港政制發展有關：

根據全國人大常委會在2004年4月6日對基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋，政改程序須走「五部曲」: 包括「行政長官提交報告」、「全國人大常委會確定」、經由立法會全體議員三分之二多數通過、行政長官同意、報請全國人大常委會批准。2010年的政改方案，是唯一一次成功走完「五部曲」，當時全國人大常委會批准特區政府對基本法附件一的修正案，該決定就是稱為「全國人民代表大會常務委員會關於批准《中華人民共和國香港特別行政區基本法附件一香港特別行政區行政長官的產生辦法修正案》的決定」。

另一個港人必然熟悉的例子，就是2014年間，全國人大常委會通過的香港行政長官普選和2016年立法會產生辦法的決定，即所謂的「831決定」。但特區政府根據「831決定」擬定的《行政長官產生辦法決議案》未有獲得立法會通過，以完成香港內部的法律程序。

從上述的政改程序可見，基於一國兩制的原則，「五部曲」中的第三和第四部分，都是本地的立法程序。本地立法程序之所以重要，是因為香港與內地的法制不同，而香港的行政和立法機關比較熟悉香港的情況和法例要求，所以他們能夠判斷在第二部曲作出的「人大決定」，應以哪種方法在香港實施，最後交由全國人大常委會批准。

「人大決定」是全國人大履行其法定職責的一種具體形式，這種權力的憲制基礎來自中國憲法第62條。

在內地，「人大決定」是全國人大履行其法定職責的一種具體形式，這種權力的憲制基礎來自中國憲法第62條。全國人大常委會的職權則由第67條定明，但它能夠行使「決定」權的範圍與全國人大有不同，下文會詳述。根據前中聯辨法律部部長王振民的說法，「人大決定」是中國內地法律制度中的重要法律淵源（sources of law）。這種權力被運用至香港時，是指全國人大常委會以單行的、關於法律問題的專門「決定」，來發展基本法的範例；但有關特區制度的重大法律問題（例如1990年4月4日，全國人民代表大會通過基本法及其附件時，就作出關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》的決定），則只能由全國人大作出。

過去「人大決定」對港產生法律束力的三種情況

這次的決定，讓中央人民政府維護國家安全的有關機關根據需要在香港特別行政區設立機構，涉及特區的制度問題，而不只是為了解決法律爭議。

因基本法附件一已有明確的規定，故過去全國人大常委會就政制發展作的決定，沒有引起太多法律上的爭議，但這只是第一種情況。2017年的「一地兩檢」合作安排屬於第二種情況: 當時「一地兩檢」合作安排的本地立法程序已經展開，但該安排有違反基本法第18條之虞，故這次全國人大常委會「決定」的目的，是為了解決一地兩檢所引起的法律爭議。當時內地的法律學者解釋，由於該合作安排的目的，並不是要把全國性法律在香港實施，不屬於基本法第18條所指的情況，故該決定不須被列入附件三。

這次全國人大常委會「決定」，在香港的議會及司法界卻引起了不少迴響：這些意見認為，全國人大常委會「釋法」的權力是基於基本法條文，範圍相對上較窄；但其「決定」的範疇可以很廣泛，甚至超越基本法範圍。這一方的觀點認為，全國人大常委會不能在基本法的框架之外，制定對香港有法律約束力的決定。

2018年，梁國雄等曾透過司法覆核挑戰人大決定在香港的法律效力，但高等法院裁定他們敗訴。法院接納了政府一方引用的證供，指全國人大常委會根據中國憲法第67條行使此權力、該決定對內地法院及香港法院均具約束力。這一次的判決，確認全國人大常委會決定在香港的憲制地位與法律效力。

至於今次的《港區維護國家安全法》，則屬於第三種情況，即全國人大決定並授權其常委立法，再加入附件三直接在香港實施，完全不觸及本地的立法程序。最值得留意的一點，是這次的決定是在全國人大的會期之內作出，該權力由全國人大而非全國人大常委會行使。全國人大引用了多條憲法條文作為法理基礎，包括第31條，第62條第二項 (監督憲法的實施)、第十四項 (決定特別行政區的設立及其制度)、第十六項 (應當由最高國家權力機關行使的其他職權)。而第十四和第十六項權力，是全國人大常委會沒有的權力。全國人大常委會也要得到全國人大的授權，才能制定《港區維護國家安全法》。

故這次由全國人大作出的決定，規格明顯比起過去六次由全國人大常委會作出的決定為高，因為這次的決定，讓中央人民政府維護國家安全的有關機關根據需要在香港特別行政區設立機構，涉及特區的制度問題，而不只是為了解決法律爭議。

京港對一國兩制的三個認知差距

北京和港人對於一國兩制的認知差距，在近年更加明顯; 人大決定權、監督權和全面管治權等，都是在這幾年才有較多的論述，而港人也顯然難以適從:

（一）「一切以基本法辦事」vs. 「基本法之上還有憲法」

問題的核心，在於中央官方認為全國人大的決定權來自中國憲法和基本法，而不限於基本法。

過去，「一切以基本法辦事」的觀念深入植根於港人心中: 全國人大及其常務委員會有權通過基本法的機制，行使釋法權; 基本法的修改權則屬於全國人大，但它們不能在基本法的框架之外，制定對香港有法律約束力的規定。然而基本法沒有明確規定「人大決定」如何在香港產生法律效力。

相反，近年內地在談論一國兩制時，則愈來愈多引述憲法的相關條文作為中央對港行使權力的法理依據，一地兩檢和《港區維護國家安全法 (草案)》也不例外。問題的核心，在於中央官方認為全國人大的決定權來自中國憲法和基本法，而不限於基本法。

這次全國人大同時引用憲法62條中的幾項職權，所指向的是: 全國人大有權監督憲法的實施，有關權力涵蓋中國憲法第31條、按照「一國兩制」原則成立的香港特別行政區。在中國憲法下，全國人大有權決定特定事宜是否合乎一國兩制原則及基本法。那麼全國人大對港行使的決定權有沒有任何限制? 王振民曾經解釋: 全國人大作為國家最高的權力機關，其決定對香港具約束力，但這決定必須符合中華人民共和國對港的方針政策。

（二）授權之上，還有監督權

中央認為它雖然授權特區行使某些權力，但不等同中央完全放棄該權力的行使。

港人一直認為，特區可以全權決定如何行使中央授予的高度自治權，包括根據基本法23條，自行就七種危害國家安全的行為立法的權利。但從全國人大《港區維護國家安全法 (草案)》的事例可見，中央認為它雖然授權特區行使某些權力，但不等同中央完全放棄該權力的行使，尤其香港的國家安全漏洞，對全國也有影響。上月兩辦所強調的「有授權，就有監督」，其實也是源於同一個問題。

（三）「五十年不變」vs. 「變與不變」

如果不能在基本法中找到明確依據，北京想怎麼辦？訴諸憲法？

港人一直相信基本法已經巨細無遺地體現了一國兩制的基本方針政策，因為中英聯合聲明中的「十二點」方針政策，已被寫進基本法中，而且根據基本法第159條，這些方針政策不能被修改。但基本法早於八十年代草擬，難免會脫節。為追上一國兩制的實際情況和需要，基本法提供了兩個調整機制：釋法和修改機制。

雖然內地官員和學者認為基本法的修改，是一個在法律上可以討論的問題，但北京和香港之間、香港內部暫時也很難就修改基本法達成共識，故北京一直傾向以釋法，以及今次動用的「人大決定」作為調整機制。

近來一些內地官員和學者有一種說法：如果某些決策對一國兩制整體有利、亦不違反中華人民共和國對港的既有方針政策，但我們卻不能在基本法中找到明確依據，應該如何取捨？全國港澳研究會理事田飛龍在早前基本法22條的爭議期間，就曾經提出了一個答案： 「如果窮盡搜索基本法但不能獲得明確法律依據，但相關決策又符合『一國兩制』初衷與規範原理時，賦予相關決策以合法性的就不僅僅是基本法，而只能訴諸更為根本的中國憲法了。」

這是否也是北京的想法? 今次的「人大決定」，又是否基於以上原因和需要?

《港區維護國家安全法》帶來的制度難題和挑戰

當中涉及的憲制和政治問題，遠大於這個法律制度和執行機制本身。雙方在上述三種憲制問題上的認知距離，絕不是全國人大「一言九鼎」、或督促港人了解憲法就能解決。

《港區維護國家安全法（草案）》之所以是一國兩制實踐以來最大的變局，是因為當中涉及的憲制和政治問題，遠大於這個法律制度和執行機制本身。雙方在上述三種憲制問題上的認知距離，絕不是全國人大「一言九鼎」、或督促港人了解憲法就能解決。

很多具體的事項，我們要待有關法律條文草擬完畢時才可以釐清，但在這裡，我們可以先提出幾個必須解決的問題：

第一是制度問題：

如上文所及，中央人民政府在港設立與國家安全有關的機構，實際上是改變了特區的制度。即使如王振民所言，全國人大的決定不能違反中國對港的基本方針政策，即中英聯合聲明中的「十二點」，但具體來說是全國人大可以改變特區的哪些制度和政策、哪些不可以，很難清楚界定。

過去幾天，很多人比較香港和澳門的情況，然而兩者最大的分別除了法制外，澳門國家安全事務的相關法律，是由本地立法程序制定。進行決策並負責執行統籌工作的機關，「澳門特區維護國家安全委員會」是由澳門自行設立，其委員 (例如保安司、警察總局局長等) ，是澳門政府內部的人員，而不是中央機關的人員。故澳門的國安法，並沒有改變澳門的制度，情況與香港並不一樣。

第二是法律問題:

1、如何避免這部法律的內容，與大量基本法條文有衝突 （如22條、23條、第三章有關權利與義務的條文），而削弱了基本法整體的權威性。例如，中央人民政府在港設國安機構，牽涉的爭議不會比起早前「中聯辦是否受22條所約束」的爭議少，亦由於基本法只規定了外交部駐港特派員公署和駐港解放軍如何在香港運作，將來這些未有在基本法中規定的機構，其駐港人員是否受到基本法和香港法律約束?

2、其次，全國人大未有把適用於全國的國家安全法直接列入基本法附件三，是因為了解兩地的法制差異。內地的法律專家如何草擬一條能夠在香港實施的國安法？過程中會否邀請香港的普通法專家參與？《港區維護國家安全法 (草案)》提及的罪行，涉及四大範疇：分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動及外國勢力干預。立法方式可能有兩個方向：以上四個範疇部分與2003年特區政府建議的23條草案和香港現有法律重疊，可以此為藍本；但內地法律專家如何就一些組織實施恐怖活動等新增、而本地法律未有涵蓋的罪行立法，會否以內地的國家安全法為藍本，把香港納入國家安全法的體系之中?

在經濟低迷和抗爭恆常化的今天，如何能避免因國安立法而再起的抗爭，比起去年反修例更加激烈？雖然過去一年已有不少人因為反修例事件被捕，但昨日（24號）仍有不少市民走到街頭；就算不是激進示威者，一般市民在反修例後對一國兩制的不信任仍未修復。

在國家安全的定義、相關國安部門的權限和執法方式尚未釐清的狀況下，這種不確定性，不只會打擊目前社會運動的基礎，也會嚴重影響整個社會對一國兩制的信心。

縱使北京近日再次強調推進一國兩制「行穩致遠」的決心，但「行穩致遠」不能不取決於港人對一國兩制的信心。雖說港人也有責任理解北京在一國兩制的方針和底線，但在國家安全的定義、相關國安部門的權限和執法方式尚未釐清的狀況下，這種不確定性，不只會打擊目前社會運動的基礎，也會嚴重影響整個社會對一國兩制的信心。由於全國人大常委會立法需時，特區政府亦暫時未有詳細回應，故這個不確定的狀況，還會持續一段時間。
北京以法律和加強執法的方法，嘗試發展他們心目中的一國兩制，但到底是否沿著此路徑，就能達到行穩致遠的目的?

（林緻茵，香港政策研究所「香港願景計劃」高級研究員）