从“共机扰台”到“伪出国”：台湾的天空，谁说了算？

今年双十节前后，台湾附近的空域分别发生了几起事件，乍看毫无关联，却在日趋紧张的东亚局势之中，共同反映出了一些玄机。

首先，长荣航空再度推出了“类出国”航班，除了延续疫情期间民众“好想出国”的商机之外，也搭配双十国庆话题，推出“双十同游・梦幻起飞”专机，机上提供了鼎泰丰的套餐，以及带有双十图样的糖霜饼。

很有意思的是，从飞航纪录供应商 FlightRadar 的资料来看，这班编号为 BR-5888 的航班在起飞之后，先是向东飞行、在日本最西端的与那国岛上空盘旋一周，接着才返回台湾，继续经过兰阳平原、澎湖、垦丁等地上空。事实上，这并非长荣双十航班独有的路线：举凡华航、虎航、星宇航空早前发卖过的几次“类出国航班”，航行路线也都与此大同小异，或者环岛、或者绕往琉球群岛西侧。

和“类出国航班”带点荒谬的喧闹欢乐相比，台湾军方在同个时期传出的新闻，就显得诡谲严肃许多。 10 月 15 日，一架由台湾国防部承包、飞往东沙岛的包机，在即将进入香港飞航情报区时，遭香港航管人员辗转告知“航道前方存在危险”，因而被香港航管中心拒绝进入，最后被迫折返。

消息曝光之后，台湾舆论出现了疑惑的声音：原来台湾航机前往台湾实质管辖的东沙岛，居然必须经过香港同意才能降落吗？台湾前往南海军事据点的运补航线，竟然掌握在香港航管单位的手中吗？再细看报导内容，读者也不难发现一个关键词：香港飞航情报区。什么是飞航情报区（flight information region，以下简称 FIR）？

如果我们把台湾军方的东沙包机，和民航业者的“类出国包机”并置看待，“飞航情报区”到底在其中扮演了哪些角色？近来因为“共军军机扰台”，而经常出现在新闻中的“防空识别区”（Air Defense Identification Zone，以下简称 ADIZ ），和 FIR 又有哪些不同呢？

飞航情报区：无关主权、却主宰天空的民航疆域

所谓 FIR，是由国际民航组织（International Civil Aviation Organization）所制定、管理的全球分区体系，目的是规范空域的航管权责，将世界上的天空划分成几个部分，再由各区的航管中心进行管辖。这些 FIR 的大小并不一致、也没有绝对标准可言，基本依据地理条件、管理方便等务实的原则进行划分，也未必和国界重合。

提及 FIR 体系的滥觞，时序必须拉回二战即将结束的 1944 年：当时有 52 个国家的代表在美国芝加哥聚首，签署了《国际民航公约》，期待能在二战结束后的国际框架之中，对日渐重要的全球飞航体系制定规范；当时仍是中国合法政权代表的中华民国，也参与了该次签署，因而成为国际民航组织的创始会员国。

目前世界上一共约有 270 余个航管中心，负责对情报区内的空中交通进行管控，同时也和机场塔台、近场台或其他 FIR 的航管中心保持联系，交换航班资讯、航道安全状况等情报。简单来说，航管中心就像世界空运的一个个交通指挥中心，而各个 FIR，就是这些指挥中心各自负责的管区。

至于台湾上空的 FIR，最初则是于 1951 年成立，最初划定的范围东至东经 123 度（该经线穿过日本与那国岛）、北至北纬 29 度、南至北纬 21 度，西则至东经 117.5 度；包括中国大陆东南沿海的福建、浙江等地，也都被包含在内。

然而台湾和琉球的美军逐渐发现，由于当年航空器的爬升能力较差，而东经 123 度的边界距离台北松山机场又太近，因此从台北起飞向东的航机，很难在 FIR 交接处爬升至指定高度、造成航管和联系的困难，因而又在 1955 年决定，将台北 FIR 的范围稍微向东扩展，定为东经 124 度（该经线穿过日本石垣岛与西表岛之间），从此沿用至今。

事实上，这也是为什么几乎所有台籍航空公司的“类出国”航班，都会将“冲绳”列入巡航路线——因为石垣岛以西的空域，直到今日都依然归台北 FIR 管辖，而且“类出国”航班也不会在日本领土落地，因此就技术上而言仍是一个百分之百的“国内航班”，连台北 FIR 都没有飞出，既无需向福冈 FIR 报备飞行计划、也不用向福冈 FIR 缴纳过境费，却仍能让乘客在空中对日本领土留下匆匆一瞥。

至于让台湾军方包机折返的东沙岛呢？情况就没这么幸运了。

翻开地图，东沙岛大约位在东经 116.7 度、北纬 20.7 度的位置，十分不巧地，就落在台北 FIR 的边界外缘，属于香港 FIR 的管辖范围。换言之，任何从台湾飞往东沙岛的民航机，无可避免地，都必须通过台北与香港 FIR 的交接点，降落前也必须由香港提供飞航情报——10 月 15 日被迫折返的台湾军租包机也不例外。

根据台湾民航局公布的通联纪录，香港航管中心于折返事件当天，曾向台北航管中心通报，台北和香港管区交接点的西面存在“危险区”，安全高度必须维持在 26,000 呎以上。然而当台北航管中心询问“危险区”指的是否为军演时，香港却回覆无法告知，并坦承并未事先发布“危险区”的飞航公告（NOTAM）。由于该次航班由 ATR72-600 双螺旋桨机型执飞，最高巡航高度仅 25,000 呎，因此该军租包机航班别无选择，只能折返。

这起事件，为台湾首次有航机前往东沙岛遭香港航管中心拒绝，理所当然地引起了轩然大波；个中原因，不只是因为近期台海情势紧张、“危险区是否意味军演”的敏感问题而已，还牵涉了其他更重要的问题，比如：如果今天不是民航机、而是军机的话，台湾方面是否同样需要透过香港航管中心提供飞航情报呢？再者，只要香港航管中心拒绝台湾航空器进入，台湾便必须服从吗？万一哪天南海情势紧张，台湾通往东沙岛、南沙岛的后勤补给路线，是否也会落入香港航管中心的掌控之中呢？这些问题，在现有的国际民航体系，以及两岸在国际法框架下暧昧不清、却又实质分治的现状之中，都不是容易回答的问题，在可见的将来里，也极有可能再次引发争议。

防空识别区：充满美军斧凿痕迹的“空中地盘”

那么防空识别区（ADIZ）和 FIR 又有什么差别呢？

所谓的 ADIZ，最早是由美国于 1950 年代的韩战末期所创设的，指的是一国基于空防需求，在领空外所划定的区域，以便在领空外发现不明飞行器时预留应变、缓冲时间，防止不明飞行器闯入领空；然而 ADIZ 并没有国际法作为基础，经常是各个国家单方面划设的结果，其他国家未必会承认，甚至偶尔会有重叠的现象，因而和由国际民航组织主导规范、各国也都承认的 FIR 非常不同。

ADIZ 的功能恰如其名，主要以识别、预警为主，并不等同于领海上空、也不牵涉主权，但不论就象征意义、或军事功能而言，都经常被外界解读为“势力范围”，因而格外容易引起争议；曾经公布 ADIZ 范围的国家，包括美、加、日、韩、印、澳洲在内，一共有二十多国。

至于台湾现行的防空识别区，最早则是于 1953 年由美国主导划设的，打从一开始，就一直涵盖中国大陆的福建、浙江、江西等省份空域；乍看之下，台湾的 ADIZ 和 FIR 范围几乎雷同，唯一的差异，只是前者的东界位于东经 123 度，后者则位于 124 度——说到这里，你或许会觉得有点不太对劲。

没错，台湾周边的 ADIZ 和 FIR 基本就是同个时代的产物，也都是在美国主导的跨国体系和框架下所划定的体系，两者之间紧密关联；如果不是因为台北 FIR 于 1955 年稍微东扩，其实台湾的 ADIZ 和 FIR 范围原本是完全一致的。

这种美国主导的秩序，也可以从日、韩、台之间的识别区界线看出：在美军主导的冷战架构中，日、韩、台的防空识别区界线堪称“完美”，彼此并没有重叠，其反映的其实就是美军在其中介入、主导的斧凿痕迹，日、韩、台只能配合接受。

有些说法则指出，今日台湾的 ADIZ 和 FIR 东南侧之所以会被削去一角，就是因为美军希望方便菲律宾和日本之间的军机往来，所以才会在 1959 年将日菲间的航道从台北 FIR 和台湾的 ADIZ 范围内分割出来。

美国在其中的角色，还可以从另一件事情看出：不论是 FIR 或 ADIZ ，台、日的界线其实都位于日本领空境内，因而造成了“虽然身处日本领空，但飞航情报区却由台北管辖”的现象；然而被划入台北 FIR 或台湾 ADIZ 的部分琉球列岛，在 ADIZ 和 FIR 划设时的 1950 年代本来就是美国的托管地，因此当时的日本政府根本就无从置喙。

事实上，今日的福冈 FIR，也是在 2006 年才由东京 FIR 和 那霸 FIR 合并、更名而成；原本分立两区的设计，也可以看作冲绳曾经由美军管理、后来才移交日本的遗留现象。

台北 FIR 和台湾 ADIZ 那“一个经度”的差异，偶尔也会在某些突发事件之中显现：8 月 16 日，星宇航空执飞了一趟“星宇人飞行假期体验航班”，只供内部员工、员工眷属和粉丝搭乘，飞机驾驶则由人气一直很高的董事者张国炜亲自担当。然而这趟航班却传出张国炜“临时加码”飞往钓鱼台的争议，牵动了中、台、日之间紧张的地缘政治神经。

星宇航空事后澄清，该次航班并未偏离原定的飞航计划和航路，也有向日方申请，却也反映出了一个尴尬的现状：钓鱼台所在的位置，正好就在东经 123 和 124 度之间，因此同时位于台北 FIR、以及日本的 ADIZ 境内，因而特别容易引起争议。

事实上，钓鱼台争议的背景，其实就是美国在冷战结束之后、逐渐在东亚地区松手的动态；在个背景之下，日、韩、台之间原本紧密契合的防空识别区，也逐渐出现了变化和缝隙。

最显著的例子便是，日本在2010 年 6 月份曾单方面地将 ADIZ 向西扩张，希望将原本划归台湾 ADIZ 的那国岛西侧领空，画进自己的 ADIZ 范围内，但并未获得台湾承认。此外，为了因应中国划设东海 ADIZ ，韩国也在 2013 年将 ADIZ 向南扩张，从而和日本的 ADIZ 发生了重叠。

同样想当然耳地，中华人民共和国政府对美国在韩战期间、于东亚地区主导划设的各个 ADIZ 也并不承认，只是碍于早期解放军空军实力不足，直至 21 世纪初，都未曾有能力正式提出挑战；两岸之间在空域上的实质界线，也是在 1990 年代后期，才逐渐退缩至今日的“海峡中线”位置，而就实务而言，台湾国防部近年来，也已经不再对“海峡中线”以西的飞行器进行防空识别——中华战略前瞻协会研究员揭仲也认为，“海峡中线”本质上就是美军干涉台海的暂时停止线。

然而这个维系了半个多世纪、并在各方默契之中延续下来（或低调挪动）的动态平衡，却在 2013 年被刚刚上台的习近平打破了：当年 11 月，中国国防部公布“东海防空识别区”的范围，其中有一大部分与日本的 ADIZ 重叠，因而在国际间引起了一阵哗然。

到了 2020 年，中国解放军则开始频繁派出军机、进出台湾 ADIZ 的西南角。有些人认为，这是中国政府为了划设“南海防空识别区”铺路；有些人则指出，这是中国政府为了在巴士海峡找到缺口，突破美国在东亚地区设下的“第一岛链”而做准备——如果我们把近期东沙包机折返的议题拉进来一起看，似乎就更有值得台湾政府担忧的地方了。

从东亚地区各个 ADIZ 的本质和变迁来看，共军近日所谓“侵扰中华民国防空识别区西南部”的举动，也就不只是“挑衅动作”而已，实际上还是在“透过不断活动，扩张自己的实际势力范围”，放在更长远的时间脉络来看，也有可能是中共长久以来一步步扩张的一个新阶段，其中的目的之一，或许可能是为了打破 1953 年美国在东亚建立的 ADIZ 体系。在仍无法掌控台湾岛之前，力图先获取东海、南海的势力范围，以及通过巴士海峡。

换言之，解放军机近期的“侵扰活动”，是否很类似中共和越南近年在南海的经营——不断盖人工岛、扩建机场，大有“经营久了、绕久了，领海、就能对领海／领土主张带来实质根据”的意味在里头？解放军真正的想法，我们不得而知。但追根究底，ADIZ 和 FIR 并不一样，本来就没有任何国际组织在负责主管，本来就是在各国不断斡旋、互动的过程中逐渐成形的。

更重要的是，我们很容易会将“共军扰台”，想像成一个中共在破坏“静态现状”的事情，但事实并非如此。长远来看，这其实是中共不断试图扩张、透过各种方式“协商”出实质界线的动态过程的其中一个阶段——今日的“海峡中线”，其实也就是这个动态过程中的一个阶段产物。

至于这个动态过程会不会在近期迈入下一个阶段呢？或许这些埋藏在 FIR 和 ADIZ 之中、我们平常在差旅往来过程中不会注意到的玄机，就是值得我们注意的观察对象。