丁屋政策复核案：新界原居民所拥特权，是否歧视其他港人？

香港土地供应不足问题，一直是社会焦点，土地供应专责小组报告估算，未来香港尚欠至少1,200公顷土地，报告同时揭示在土地短缺下，政府预留超过900公顷“乡村式发展”用地供丁屋及相关用途，引来外界争议。高等法院上周（12月3日至7日）审理由长洲居民、有“复核王”之称的郭卓坚提出的丁权司法复核案，是丁屋政策自1972年实施以来，首次被质疑其合法性，案件备受关注。

民主党创党主席李柱铭，在法庭上代表提司法复核的一方，与答辩方香港政府及利害方、代表乡绅势力的新界乡议局，以法律观点对叠。三方代表律师在庭上争辩丁屋政策的宪法地位，包括香港政府给予新界原居民建丁屋的特权，是否歧视其他港人？这份特权有否受《基本法》保障？

1972年，殖民地政府为新界乡郊地区订立小型屋宇政策。根据政策，凡18岁以上，父系源自1898年时为新界认可乡村居民的男性原居村民，可向当局申请以优惠条件兴建一间小型屋宇自住，这权利一生只能用一次。（政策针对男性原居民，即男丁而设，故这建屋权利又称为“丁权”，落成后为“丁屋”）

《基本法》于1997年7月1日实施，而丁屋政策早于回归前25年出现，究竟政策有否由殖民地政府“顺利过度”至特区政府？政府及乡议局均视《基本法》第40条为丁屋政策合宪的理据。第40条列明：“新界”原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护。

李柱铭一方，质疑丁屋政策是政府给予新界男性原居民的特权，认为这份特权违背《基本法》第25条：香港居民在法律面前一律平等，及《基本法》39条内，列明适用于香港的《公民权利和政治权利国际公约》，歧视其他无这份特权的香港居民及女原居民。

政府及乡议局：丁屋政策属原居民特权，受《基本法》保障

政府同意李柱铭一方指，政策给予新界男原居民申请建丁屋的权利，是歧视无这特权的港人，但指《基本法》第122条已确认丁屋政策的合法性。《基本法》第122条保障了原居民持有“丁屋地”租金在回归后维持不变。乡议局方认为，第40条的立法原意是让新界原居民的传统权益受宪法保障，认为起草委员会将其写入《基本法》，就是为避免日后会引起今天的争论。

至于丁屋政策的公平性、有否歧视女原居民及非原居民等问题，乡议局认为，正因部分传统权益与其他条文有矛盾，例如第25条的“平等”原则，委员才争取在《基本法》订明，原居民的传统权益受法律保护。第40条的基础，就是保障原居民的传统权益不受侵犯。

李柱铭一方又认为，丁屋政策于1972年才实施，不能追溯至1898年英国从清政府租借新界前，（1898年英国向清政府提出拓展九龙界址，双方签订《展拓香港界址专条》，协议租借新界99年至1997年6月30日）再者英国接管新界后已建立新土地制度，加上《大清律例》并无禁止女性及外来人在乡村买地建屋，故认为丁屋非新界原居民的“传统”权益。

就传统权益是否包括丁屋政策的争议，政府及乡议局方都指，1980年代《基本法》起草阶段，关于第40条的讨论，无论支持或反对意见均围绕该政策，认为条文明显涵盖丁屋政策。乡议局方提出，权益是否于1898年已存在并不是起草委员的关注点，委员只关注已有权益如丁屋政策，能否在1997年回归“顺利过度”。

丁屋政策给予原居民甚么特权？

代表申请方的李柱铭在庭上指，丁屋政策歧视大部分香港人，政府与乡议局站在同一阵线，首次确认丁屋属原居民特权，且受《基本法》保障。政策赋予新界男性原居村民，以优惠条件建一间小型屋宇的权利。例如，他们在无须补地价下，可在私人农地申请建屋牌照兴建小型房屋；在无私人农地的情况下，可以地价约三分之二市值，要求政府以私人协约方式批出官地；只要是合乎资格的男原居民，无论是否香港居民，包括已移民海外的原居民，都可获“丁权”等，使丁屋政策成为新界原居民与生俱来的权利。

殖民地政府在丁屋政策实施初期曾多次放宽限制，包括屋子尺寸及转让权。初时丁屋层数规定不可超过两层，之后放宽楼层至3层，每层不超过700呎；1976年，政府曾加入条款限制买卖丁屋，规定完工后5年内不得售予非原居民，但3年后再修订，只要业主向政府补地价，就可撤销转售年期限制。

“套丁”即有权无地的原居民将“丁权”售予有地无权的发展商。发展商集齐足够“丁权”后，兴建丁屋屋苑出售图利。

丁屋政策初衷旨在使新界原居民可兴建房屋自住，以维持社区凝聚力，但放宽限制带来的便利却导致政策被滥用，出现“套丁”等情况。（政策规定，男丁申请兴建丁屋时须同时具有丁权和土地，“套丁”即有权无地的原居民将“丁权”售予有地无权的发展商。发展商集齐足够“丁权”后，兴建丁屋屋苑出售图利。发展商名义上将土地转给男丁，男丁向地政总署申请建屋，双方会签订秘密协议，订明丁屋落成后实质由发展商拥有。过程中，男丁及发展商涉以虚假文件及作虚假声明诈骗政府）

2015年，11名原居民及发展商因串谋诈骗地政总署被法庭定罪，成首宗“套丁”罪成案件（涉案12人已提上诉，聆讯日期未定）。案情披露，发展商向11名分别男丁支付15万至25万港元购买“丁权”，而作为中介人的沙田乡事委员会主席莫锦贵则收取160万元作为8名男丁的介绍费。据发展商与男丁签订的协议，发展商预计每栋丁屋落成后价值达900万元。

香港民间组织本土研究社年初发表“疑似套丁资料库”，推断新界有近万间丁屋涉嫌非法套丁，指出丁权被滥用对土地发展影响深远。

原居民特权曾多次面对法律挑战

今次虽是首宗挑战原居民丁权的司法复核案，却不是第一宗“复核”原居民特权的案件，原居民的选举特权争议，于回归初期已被搬上法庭。1999年，两名居于新界乡村的非原居民陈华及谢群生，因不满村代表选举安排（陈在村代表选举中被拒绝投票，谢被拒参选），申请司法复核，质疑选举安排的法律效力。他们提出的观点，包括安排违反《基本法》、人权法及涉性别歧视；原居民代表反对，认为选举安排受《乡议局条例》及《基本法》第40条保障。审讯在高等法院展开，涉及申请复核方、政府及原居民代表，经历两次上诉后，由终审法院“一锤定音”，判陈华及谢群生胜诉。

判词指“陈先生不获准投票，令他经由自由选择之代表参与的权利及机会遭剥夺。而谢先生不获准参选，则令他直接参与的权利及机会遭剥夺。”终审法院认为，村代表不仅代表村内的原居村民，而是代表整个乡村，因非原居民身份人士令其投票权及参选权受限制，并不合理。终审法院的决定，迫使政府改革村代表选举，推行双村长制，在乡村设原居民代表及非原居民代表。

陈华不获准投票一事，同时引发原居民特权的性别争议。据当年的选举安排，和原居民结婚的非原居民女性，在婚后享有投票权；但非原居民男性，就算和原居民结婚，都没有投票权。陈华指出这情况是性别歧视，理据获法庭接纳，裁定安排违反《性别歧视条例》。

原居民特权引发的性别争议，早于1980年代起草基本法时出现。在丁权复核案审讯中，庭上透露讨论基本法《第40条》时已有意见指出丁屋政策歧视女原居民。另一个曾引发严重性别风波的特权，是新界原居民的遗产继承权。

原居民的“保乡卫族”抗争

面对权利被挑战，集会、上街游行、请愿、派代表赴英国游说、包围立法局等抗争行动，原居民在1994年已经悉数上演。乡议局1994年曾发动“保乡卫族”抗争，抗议立法局修改《新界土地(豁免)条例》，干预新界原居民的传统上继承土地“传男不传女”的习俗。

1994年3月立法局审议草案当日，乡议局动员千计原居民包围立法局，在外“处决”陆恭蕙的“纸牌公仔”，更有村民扬言“强奸陆恭蕙”。

事件源于时任立法局议员陆恭蕙因应《条例》提修订，拟保障女原居民同样享有继承权。据传统习俗，新界农地在无遗嘱的情况下仅限男性承继，陆恭蕙的修订保障了原居民妻子及女儿有继承权。陆恭蕙的建议，为女原居民“平权”，得到港英政府支持，但引起原居民激烈反对，1994年3月立法局审议草案当日，乡议局动员千计原居民包围立法局，在外“处决”陆恭蕙的“纸牌公仔”，更有村民扬言“强奸陆恭蕙”。议案最终在6月22日以大比数通过。

今年7月，乡议局举行“新界日”村民大会，就“丁权复核”争议再次提出捍卫丁权以“保乡卫族”，要求特区政府履行《基本法》第40条，保护新界原居民的合法传统权益。

此外在上周五，申请方撤回要求法庭裁定殖民地政府在1972年推出丁屋政策决定违宪，仅要求法庭裁定地政总署在1991年后按丁屋政策批出建屋牌照的决定违宪（1991年制定的《香港人权法案条例》将《公民权利和政治权利国际公约》纳入本地法律，保障法律面前人人平等，且受法律平等保护），料法庭两至三个月后颁判词。而提出此司法复核的郭卓坚，因隐暪资产被撤此案法援资助，社工吕智恒其后加入为申请人之一。