邱伊翎：东北亚的难民机制在哪里？

一个3岁的叙利亚男童脸埋沙中，浮尸地中海海滩的照片，引起欧洲一片对于难民议题的关注。欧洲各国各大报立刻大幅报导，德国总理也开始释出善意，但是当我们看到主流媒体的新闻标题用的仍是“移民危机”而非“难民危机”，也再度显示主流社会对于这些逃离家园的人的观感。

“移民”跟“难民”的定义是不同的，移民大部分是为了追求更好的生活，或是由于国内缺乏工作机会而移动到其他国家。难民则是因为国内发生战乱或是因种族、宗教、性别或政治等因素而遭到母国的迫害，而被迫离开，无法返回。

国际法对于难民有比较强的“不遣返原则”(non-refoulement)，因为将难民遣返回可能遭到迫害的国家，是违反人权的。对于移民，大多国家习惯拿自家的“移民法”来进行严格的国境管控，对于遣返或不接受移民入境，也往往理所当然地视为国家主权的一部分。在这些主权至上的政府官员脑袋瓜里，根本不存在“难民”跟“寻求庇护者”，也无法理解“非法移民”为何会沦落到“非法”的地步。

没有人没事会想要离开自己的家乡，千里迢迢的跑去另外一个国家“违法”。但是在这些进行驱逐遣返“非法移民”的移民官员眼中，他们只是在依法执行任务，当整体国家对于移民、难民的政策跟法令都不友善时，底层的工作人员往往只是沦为一个没有灵魂的国家机器上的螺丝钉。

根据联合国难民署至2014年底的统计，全球目前的难民人数已经超过5000万，有一半以上是儿童，这数字是二次大战以来的最高峰。我们会发现，其实全球收留最多难民的国家，依序分别是土耳其、巴基斯坦、黎巴嫩等，几乎都是亚洲国家，而非欧洲国家。因为难民要逃离母国去到其他地方，仍有一定的限制，由于经济、语言、交通等因素，其实还是不会脱离原母国太远。

由于叙利亚、伊拉克、阿富汗等国长期以来的战乱，今年已经有超过30万的难民冒着生命危险搭船到欧洲，其中超过2600人丧生于危险的迁徙过程。虽然全球194个国家中，已经有148个国家签署了国际难民公约或相关的议定书，但是大部分的国家宁愿捐钱给联合国难民署(UNHCR)，也不愿意让难民踏入自己的国境。

之前澳洲也不断发生直接将搭船抵达澳洲国境的难民船，原船遣返去别处，而造成更多船难及伤亡。许多欧洲国家过去希望打造一个“无国界”的欧盟，但在今年这一波难民潮发生时，也纷纷拉下大门，进行国界管制，不希望被分配到难民名额，也不希望难民跨越国界到自己的国家来。

大家担心的事情，可想而知，他们担心大批难民到了自己的国家，会瓜分原有的工作机会、社会福利及各种资源。但是当这些难民无法被分散到各国时，集中于单一国家或地区，问题一样无法解决。在全球化的发展下，全球人口移动的频繁及便利，再怎么严格的国界管控，恐怕仍无法阻挡那些想要求得生存的人去寻求自己的出路。

回过头来看看我们自身所处的东北亚，难道就没有难民吗？由于香港对于各国人民的签证相对友善，经常有许多难民抵达香港寻求庇护，香港有名的“重庆大厦”，也往往挤满了各国来的难民或移民。过去，联合国难民署(UNHCR)在香港提供难民审查及协助，将他们转安置到第三国。

香港政府其实没有签属过“国际难民公约”，不过在英国殖民时期，香港政府已经签署了“反酷刑公约”，依据“反酷刑公约”，缔约国不得将人遣返回可能遭受酷刑的地方，所以香港政府不得将寻求庇护者遣返。香港的公民社会也发展出许多提供寻求庇护者食宿、法律协助、心理咨商、社工服务的民间组织。

但是香港政府近来开始将“难民审查”的工作，从联合国难民署手中拿回来由政府自己做，也引发了民间组织开始担心香港政府将会更限缩审查的名额，许多资源也可能会遭到缩减。

韩国则是在2012年通过了“难民法”，将之独立于“移民法”之外，令国际社会期待韩国新的法制能带领东亚各国突破严苛的管控制度。过去以来，在韩国通过难民审查的人数，也往往不会太多。韩国国内也有不少提供难民协助的民间团体。有趣的是，南韩对于从北韩逃出来寻求庇护的人，并非将他们视为敌国人看待，而是直接让他们归化成为国民。相对于台湾政府对于从中国逃出来的寻求庇护者的态度，有着很大的不同。

日本至今有关难民的规定仍是规范在“移民法”之中，且常被人诟病这些规定往往是基于国境管理的心态，而非难民保护的原则。日本在每年3000多件的难民申请案中，往往通过的都只有个位数，可见其严苛程度。在日本寻求庇护者若是逾期停留或非法入境，也会先被送至外国人收容所。不过日本也有不少民间团体在从事难民服务工作，甚至带难民至311福岛核灾区协助救灾，或是访问这些难民，出版其母国的家乡食谱，试图让难民可以有更多融入社会的机会。

虽然中华人民共和国本身就经常制造出一大堆政治难民，但讽刺的是中国政府在2012年所新修订的“入出境管理办法”中，也加入了针对难民的办法。确认寻求庇护者在申请难民身分的审查期间，可以合法待在中国境内。根据联合国难民署的统计，中国境内目前安置了30万的越南难民，并提供给他们永久庇护。

不过除了越南难民之外，中国政府对于其他国家（如北韩）的难民并未提供太多协助或给予身份，主要是担心破坏与这些国家之间的友好关系。

中国政治至今对于自己国内的维权律师、抗争者、工运组织者、爱滋工作者，也经常进行大规模的逮捕及打压，从而也产生不少从中国境内逃离海外的寻求庇护者。

在台湾，不但没有“难民法”，在“移民法”中也没有任何有关难民的规定。过去，除了移民法第16条曾有过对于无国籍者的保障条文，但也已订下了落日条款，不再接受新个案。“两岸人民关系条例”第17条中对于所谓“政治”考量专案许可的标准，也无明确定义。对于来台寻求庇护的个案，台湾政府往往都以一句“无法可循”就结案。

当我们在感叹叙利亚三岁男童的照片之时，是否有曾想过，其实每年也都有类似的人，虽然数量不多，进入我们国境之内，希望让他们有个生存空间。但往往我们政府也对他们视若无睹，不是极力限缩通过审查的人数，就是像台湾这样，连国会也都迟迟不愿通过难民法，行政机关也不愿建立起任何面对难民的处理机制，社会大众更以为难民只是非洲国家才有的现象，跟我们无关。

当我们继续把难民视为“问题”，担心他们只是来瓜分资源，认为他们都是骗子，不相信接纳他们、让他们融入本国社会或接受教育后，他们一样可以为这个国家做出贡献，不愿意建立任何难民保护机制——那么，我们现在对于叙利亚三岁小童的身亡，所发出的感叹，其实也只不过是跟随流行的闲聊或发发恻隐之心的同情怜悯罢了。

难民潮所凸显出来的，是在全球化及区域冲突战乱下，各国的治理心态问题。当东亚各国本身的民主人权现况，这几年都不断遭到自己国民的质疑时，越趋倒退保守的执政当局若不愿意以包容的心胸看待这些“非国民”的权利，连带地，也将继续形塑出社会上一股敌视外来者的民粹气氛。