邱伊翎：東北亞的難民機制在哪裏？

一個3歲的敘利亞男童臉埋沙中，浮屍地中海海灘的照片，引起歐洲一片對於難民議題的關注。歐洲各國各大報立刻大幅報導，德國總理也開始釋出善意，但是當我們看到主流媒體的新聞標題用的仍是「移民危機」而非「難民危機」，也再度顯示主流社會對於這些逃離家園的人的觀感。

「移民」跟「難民」的定義是不同的，移民大部分是為了追求更好的生活，或是由於國內缺乏工作機會而移動到其他國家。難民則是因為國內發生戰亂或是因種族、宗教、性別或政治等因素而遭到母國的迫害，而被迫離開，無法返回。

國際法對於難民有比較強的「不遣返原則」(non-refoulement)，因為將難民遣返回可能遭到迫害的國家，是違反人權的。對於移民，大多國家習慣拿自家的「移民法」來進行嚴格的國境管控，對於遣返或不接受移民入境，也往往理所當然地視為國家主權的一部分。在這些主權至上的政府官員腦袋瓜裏，根本不存在「難民」跟「尋求庇護者」，也無法理解「非法移民」為何會淪落到「非法」的地步。

沒有人沒事會想要離開自己的家鄉，千里迢迢的跑去另外一個國家「違法」。但是在這些進行驅逐遣返「非法移民」的移民官員眼中，他們只是在依法執行任務，當整體國家對於移民、難民的政策跟法令都不友善時，底層的工作人員往往只是淪為一個沒有靈魂的國家機器上的螺絲釘。

根據聯合國難民署至2014年底的統計，全球目前的難民人數已經超過5000萬，有一半以上是兒童，這數字是二次大戰以來的最高峰。我們會發現，其實全球收留最多難民的國家，依序分別是土耳其、巴基斯坦、黎巴嫩等，幾乎都是亞洲國家，而非歐洲國家。因為難民要逃離母國去到其他地方，仍有一定的限制，由於經濟、語言、交通等因素，其實還是不會脫離原母國太遠。

由於敘利亞、伊拉克、阿富汗等國長期以來的戰亂，今年已經有超過30萬的難民冒着生命危險搭船到歐洲，其中超過2600人喪生於危險的遷徙過程。雖然全球194個國家中，已經有148個國家簽署了國際難民公約或相關的議定書，但是大部分的國家寧願捐錢給聯合國難民署(UNHCR)，也不願意讓難民踏入自己的國境。

之前澳洲也不斷發生直接將搭船抵達澳洲國境的難民船，原船遣返去別處，而造成更多船難及傷亡。許多歐洲國家過去希望打造一個「無國界」的歐盟，但在今年這一波難民潮發生時，也紛紛拉下大門，進行國界管制，不希望被分配到難民名額，也不希望難民跨越國界到自己的國家來。

大家擔心的事情，可想而知，他們擔心大批難民到了自己的國家，會瓜分原有的工作機會、社會福利及各種資源。但是當這些難民無法被分散到各國時，集中於單一國家或地區，問題一樣無法解決。在全球化的發展下，全球人口移動的頻繁及便利，再怎麼嚴格的國界管控，恐怕仍無法阻擋那些想要求得生存的人去尋求自己的出路。

回過頭來看看我們自身所處的東北亞，難道就沒有難民嗎？由於香港對於各國人民的簽證相對友善，經常有許多難民抵達香港尋求庇護，香港有名的「重慶大廈」，也往往擠滿了各國來的難民或移民。過去，聯合國難民署(UNHCR)在香港提供難民審查及協助，將他們轉安置到第三國。

香港政府其實沒有簽屬過「國際難民公約」，不過在英國殖民時期，香港政府已經簽署了「反酷刑公約」，依據「反酷刑公約」，締約國不得將人遣返回可能遭受酷刑的地方，所以香港政府不得將尋求庇護者遣返。香港的公民社會也發展出許多提供尋求庇護者食宿、法律協助、心理諮商、社工服務的民間組織。

但是香港政府近來開始將「難民審查」的工作，從聯合國難民署手中拿回來由政府自己做，也引發了民間組織開始擔心香港政府將會更限縮審查的名額，許多資源也可能會遭到縮減。

韓國則是在2012年通過了「難民法」，將之獨立於「移民法」之外，令國際社會期待韓國新的法制能帶領東亞各國突破嚴苛的管控制度。過去以來，在韓國通過難民審查的人數，也往往不會太多。韓國國內也有不少提供難民協助的民間團體。有趣的是，南韓對於從北韓逃出來尋求庇護的人，並非將他們視為敵國人看待，而是直接讓他們歸化成為國民。相對於台灣政府對於從中國逃出來的尋求庇護者的態度，有着很大的不同。

日本至今有關難民的規定仍是規範在「移民法」之中，且常被人詬病這些規定往往是基於國境管理的心態，而非難民保護的原則。日本在每年3000多件的難民申請案中，往往通過的都只有個位數，可見其嚴苛程度。在日本尋求庇護者若是逾期停留或非法入境，也會先被送至外國人收容所。不過日本也有不少民間團體在從事難民服務工作，甚至帶難民至311福島核災區協助救災，或是訪問這些難民，出版其母國的家鄉食譜，試圖讓難民可以有更多融入社會的機會。

雖然中華人民共和國本身就經常製造出一大堆政治難民，但諷刺的是中國政府在2012年所新修訂的「入出境管理辦法」中，也加入了針對難民的辦法。確認尋求庇護者在申請難民身分的審查期間，可以合法待在中國境內。根據聯合國難民署的統計，中國境內目前安置了30萬的越南難民，並提供給他們永久庇護。

不過除了越南難民之外，中國政府對於其他國家（如北韓）的難民並未提供太多協助或給予身份，主要是擔心破壞與這些國家之間的友好關係。

中國政治至今對於自己國內的維權律師、抗爭者、工運組織者、愛滋工作者，也經常進行大規模的逮捕及打壓，從而也產生不少從中國境內逃離海外的尋求庇護者。

在台灣，不但沒有「難民法」，在「移民法」中也沒有任何有關難民的規定。過去，除了移民法第16條曾有過對於無國籍者的保障條文，但也已訂下了落日條款，不再接受新個案。「兩岸人民關係條例」第17條中對於所謂「政治」考量專案許可的標準，也無明確定義。對於來台尋求庇護的個案，台灣政府往往都以一句「無法可循」就結案。

當我們在感嘆敘利亞三歲男童的照片之時，是否有曾想過，其實每年也都有類似的人，雖然數量不多，進入我們國境之內，希望讓他們有個生存空間。但往往我們政府也對他們視若無睹，不是極力限縮通過審查的人數，就是像台灣這樣，連國會也都遲遲不願通過難民法，行政機關也不願建立起任何面對難民的處理機制，社會大眾更以為難民只是非洲國家才有的現象，跟我們無關。

當我們繼續把難民視為「問題」，擔心他們只是來瓜分資源，認為他們都是騙子，不相信接納他們、讓他們融入本國社會或接受教育後，他們一樣可以為這個國家做出貢獻，不願意建立任何難民保護機制——那麼，我們現在對於敘利亞三歲小童的身亡，所發出的感嘆，其實也只不過是跟隨流行的閒聊或發發惻隱之心的同情憐憫罷了。

難民潮所凸顯出來的，是在全球化及區域衝突戰亂下，各國的治理心態問題。當東亞各國本身的民主人權現況，這幾年都不斷遭到自己國民的質疑時，越趨倒退保守的執政當局若不願意以包容的心胸看待這些「非國民」的權利，連帶地，也將繼續形塑出社會上一股敵視外來者的民粹氣氛。