评论|邱伊翎:东北亚的难民机制在哪里?

难民潮凸显出全球化及区域冲突战乱下,各国的治理心态问题。我们要更包容看待这些“非国民”的权利。
2015年9月6日,德国慕尼黑,逾万叙利亚难民由匈牙利经奥地利到达慕尼黑中央车站。

一个3岁的叙利亚男童脸埋沙中,浮尸地中海海滩的照片,引起欧洲一片对于难民议题的关注。欧洲各国各大报立刻大幅报导,德国总理也开始释出善意,但是当我们看到主流媒体的新闻标题用的仍是“移民危机”而非“难民危机”,也再度显示主流社会对于这些逃离家园的人的观感。

“移民”跟“难民”的定义是不同的,移民大部分是为了追求更好的生活,或是由于国内缺乏工作机会而移动到其他国家。难民则是因为国内发生战乱或是因种族、宗教、性别或政治等因素而遭到母国的迫害,而被迫离开,无法返回。

国际法对于难民有比较强的“不遣返原则”(non-refoulement),因为将难民遣返回可能遭到迫害的国家,是违反人权的。对于移民,大多国家习惯拿自家的“移民法”来进行严格的国境管控,对于遣返或不接受移民入境,也往往理所当然地视为国家主权的一部分。在这些主权至上的政府官员脑袋瓜里,根本不存在“难民”跟“寻求庇护者”,也无法理解“非法移民”为何会沦落到“非法”的地步。

没有人没事会想要离开自己的家乡,千里迢迢的跑去另外一个国家“违法”。但是在这些进行驱逐遣返“非法移民”的移民官员眼中,他们只是在依法执行任务,当整体国家对于移民、难民的政策跟法令都不友善时,底层的工作人员往往只是沦为一个没有灵魂的国家机器上的螺丝钉。

根据联合国难民署至2014年底的统计,全球目前的难民人数已经超过5000万,有一半以上是儿童,这数字是二次大战以来的最高峰。我们会发现,其实全球收留最多难民的国家,依序分别是土耳其、巴基斯坦、黎巴嫩等,几乎都是亚洲国家,而非欧洲国家。因为难民要逃离母国去到其他地方,仍有一定的限制,由于经济、语言、交通等因素,其实还是不会脱离原母国太远。

由于叙利亚、伊拉克、阿富汗等国长期以来的战乱,今年已经有超过30万的难民冒着生命危险搭船到欧洲,其中超过2600人丧生于危险的迁徙过程。虽然全球194个国家中,已经有148个国家签署了国际难民公约或相关的议定书,但是大部分的国家宁愿捐钱给联合国难民署(UNHCR),也不愿意让难民踏入自己的国境。

之前澳洲也不断发生直接将搭船抵达澳洲国境的难民船,原船遣返去别处,而造成更多船难及伤亡。许多欧洲国家过去希望打造一个“无国界”的欧盟,但在今年这一波难民潮发生时,也纷纷拉下大门,进行国界管制,不希望被分配到难民名额,也不希望难民跨越国界到自己的国家来。

大家担心的事情,可想而知,他们担心大批难民到了自己的国家,会瓜分原有的工作机会、社会福利及各种资源。但是当这些难民无法被分散到各国时,集中于单一国家或地区,问题一样无法解决。在全球化的发展下,全球人口移动的频繁及便利,再怎么严格的国界管控,恐怕仍无法阻挡那些想要求得生存的人去寻求自己的出路。

回过头来看看我们自身所处的东北亚,难道就没有难民吗?由于香港对于各国人民的签证相对友善,经常有许多难民抵达香港寻求庇护,香港有名的“重庆大厦”,也往往挤满了各国来的难民或移民。过去,联合国难民署(UNHCR)在香港提供难民审查及协助,将他们转安置到第三国。

香港政府其实没有签属过“国际难民公约”,不过在英国殖民时期,香港政府已经签署了“反酷刑公约”,依据“反酷刑公约”,缔约国不得将人遣返回可能遭受酷刑的地方,所以香港政府不得将寻求庇护者遣返。香港的公民社会也发展出许多提供寻求庇护者食宿、法律协助、心理咨商、社工服务的民间组织。

但是香港政府近来开始将“难民审查”的工作,从联合国难民署手中拿回来由政府自己做,也引发了民间组织开始担心香港政府将会更限缩审查的名额,许多资源也可能会遭到缩减。

韩国则是在2012年通过了“难民法”,将之独立于“移民法”之外,令国际社会期待韩国新的法制能带领东亚各国突破严苛的管控制度。过去以来,在韩国通过难民审查的人数,也往往不会太多。韩国国内也有不少提供难民协助的民间团体。有趣的是,南韩对于从北韩逃出来寻求庇护的人,并非将他们视为敌国人看待,而是直接让他们归化成为国民。相对于台湾政府对于从中国逃出来的寻求庇护者的态度,有着很大的不同。

日本至今有关难民的规定仍是规范在“移民法”之中, 且常被人诟病这些规定往往是基于国境管理的心态,而非难民保护的原则。日本在每年3000多件的难民申请案中,往往通过的都只有个位数,可见其严苛程度。在日本寻求庇护者若是逾期停留或非法入境,也会先被送至外国人收容所。不过日本也有不少民间团体在从事难民服务工作,甚至带难民至311福岛核灾区协助救灾,或是访问这些难民,出版其母国的家乡食谱,试图让难民可以有更多融入社会的机会。

虽然中华人民共和国本身就经常制造出一大堆政治难民,但讽刺的是中国政府在2012年所新修订的“入出境管理办法”中,也加入了针对难民的办法。确认寻求庇护者在申请难民身分的审查期间,可以合法待在中国境内。根据联合国难民署的统计,中国境内目前安置了30万的越南难民,并提供给他们永久庇护。

不过除了越南难民之外,中国政府对于其他国家(如北韩)的难民并未提供太多协助或给予身份,主要是担心破坏与这些国家之间的友好关系。

中国政治至今对于自己国内的维权律师、抗争者、工运组织者、爱滋工作者,也经常进行大规模的逮捕及打压,从而也产生不少从中国境内逃离海外的寻求庇护者。

在台湾,不但没有“难民法”,在“移民法”中也没有任何有关难民的规定。过去,除了移民法第16条曾有过对于无国籍者的保障条文,但也已订下了落日条款,不再接受新个案。“两岸人民关系条例”第17条中对于所谓“政治”考量专案许可的标准,也无明确定义。对于来台寻求庇护的个案,台湾政府往往都以一句“无法可循”就结案。

当我们在感叹叙利亚三岁男童的照片之时,是否有曾想过,其实每年也都有类似的人,虽然数量不多,进入我们国境之内,希望让他们有个生存空间。但往往我们政府也对他们视若无睹,不是极力限缩通过审查的人数,就是像台湾这样,连国会也都迟迟不愿通过难民法,行政机关也不愿建立起任何面对难民的处理机制,社会大众更以为难民只是非洲国家才有的现象,跟我们无关。

当我们继续把难民视为“问题”,担心他们只是来瓜分资源,认为他们都是骗子,不相信接纳他们、让他们融入本国社会或接受教育后,他们一样可以为这个国家做出贡献,不愿意建立任何难民保护机制——那么,我们现在对于叙利亚三岁小童的身亡,所发出的感叹,其实也只不过是跟随流行的闲聊或发发恻隐之心的同情怜悯罢了。

难民潮所凸显出来的,是在全球化及区域冲突战乱下,各国的治理心态问题。当东亚各国本身的民主人权现况,这几年都不断遭到自己国民的质疑时,越趋倒退保守的执政当局若不愿意以包容的心胸看待这些“非国民”的权利,连带地,也将继续形塑出社会上一股敌视外来者的民粹气氛。

难民本身不是问题,排外歧视、制造对立与仇恨,恐怕才是问题。

(邱伊翎,台湾人权促进会秘书长)

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