评论｜陈剑青：告别政治，土地大辩论可否辩出个未来?

在香港，事关香港未来土地规划的、为期五个月的“土地大辩论”公众咨询期在9月26日正式结束。主导辩论的“土地供应专责小组”主席黄远辉指，土地大辩论中提出18种土地选项，仅有5项获得较多人讨论。

由过往行政主导走向愈益威权化的香港社会，各项施政都在划出愈收愈紧的“红线”，但唯独是在土地政策方面，政府却偏偏开展了为期5个月的“土地大辩论”土地供应咨询，向公众推销著一种“没有前设”、“开放讨论”及“寻求共识”的管治态度，与整体香港特区的施政调子形成强烈的反差。

这场在开启初期浩浩汤汤的大辩论，由于政府一直坚持香港土地仅仅是“患不足”的判断，在进行到中后期时便已失去了多数市民的耐心。香港民间素来认为，香港土地不患寡而患不均，政府坚持土地“供应不足”是避重就轻；而随著政府在中后期将原本置于“长远规划”的、具有争议的“填海”选项提上议程，更像给这场所谓的公开大辩论提早单方面做出了判决。

至今，整个土地咨询好像被塑造成一场有关不同土地选项的大比拚，传媒偏好报导方案内容及各种“民间”倡议，政府向公众提出了18个选项任君选择。但结论如何取决于框架如何，乏人讨论的并非是土地选项的技术可行性，而是在于咨询框架操作过程的政治性。或许比起各种棕地、填海、郊野公园的选项之外，我们更需要理解这场承诺“找寻全民共识”的土地大辩论，究竟是什么葫芦卖什么药? 我们能否透过这种全民规划咨询，让香港的土地问题辩出个未来?

土地规划的“共识”转向

要解答为何今日政府需要在这些议题上寻求共识，我们不能忽略这一历史背景，从而理解政府的这种提议是对这十多年来新城市运动的一种治理性回应。

回溯十多年来香港推动城市规划的历程，由昔日强调专业主义及吸纳社会/地区精英的咨询方式，近年逐渐出现愈益强调以寻找“全民共识”为目标的规划新风。无论是过往“共建维港”(2004)、“市区重建策略”(2008)、“优化土地供应策略”(2012)、“大屿山发展策略”(2016)，到这次称为“土地大辩论”的土地供应公众咨询，虽议题各异，但都一致强调要建立具有“市民共识”的讨论成果。

事实上，以上强调以建立“全民共识”为纲的规划咨询，都牵涉过往发生过具全港争议性的城市运动，是政府一直无法获得公众认受性的议题，如维港填海、天星皇后码头清拆、湾仔利东街重建迫迁、东北土地规划等。在民间与政府的抗衡当中，带出过反对盲目开发逻辑、城市规划民主化、重建模式的改革、反地产霸权、反对盲目融合及城乡共生等城市发展理念，并曾透过各种社会动员及政治表达而被社会多数看见，它们既是对旧有土地开发模式发出的警号，亦打开著未来城市发展的新座标，也一直是固有城市发展体制所无法纳入的诉求。要解答为何今日政府需要在这些议题上寻求共识，我们不能忽略这一历史背景，从而理解政府的这种提议是对这十多年来新城市运动的一种治理性回应。

那有关规划发展的“共识”是如何寻找的? 在启动咨询的那一刻，官员都会说，“我们可透过以下一系列技术程序达至共识”，包括：1) 订出共同目标、2) 委任专责小组、3) 建立咨询平台、4) 为咨询设定期限、5) 收集持分者意见、6) 综合为共识方案。而这套“凝聚共识”的做法，可溯源于十多年前欧美规划制度开始流行的城市规划“参与转向”（participatory turn）。面对意见多元化的社会，政府开始会以一些“感觉良好的概念”（feel good concept） 或“看似没有错的”议程作为共同目标，例如“可持续发展”（sustainable development），在这框架下让不同“持分者”（stakeholders） 各自表达意见，从而寻找出一致共识，成为政府落实社会议程的办法。

在当代城市规划理论文献中，这被认为是一种当代政治学常称之为“后政治”（post-political）的政治范式：认为过往专注于意识形态的“政治斗争”已经终结，在“政治之后”，我们要为一些人类共同的问题与处境，一起“务实地”寻求共识与出路，是与政治无关的 （去政治化）。例如在土地大辩论这次规划方式上，委任一个非官方背景的土地供应专责小组（如黄远辉、何喜华），订下无人不认同香港普遍存在的“贵”、“细”、“挤”住屋问题为共同目标，强调过往“社会太多争拗”令施政停滞不前，因此要透过为期5个月的公众咨询，举行上百场讨论会，寻求“开辟土地”的“务实”办法，最后由委员会综合各方意见编写最终民意报告，作为未来土地发展的终极共识。观乎整个咨询框架的设定、论述与过程，都强烈地带有这种去政治化的后政治色彩。

因著社会政经脉络不同，这套后政治规划方式也未必会是全盘移植，譬如在香港的土地大辩论中，会有被委任的咨询者同时成为规划方案的推销者，而最基本的土地信息 （如土地需求估算、发展商农地分布、未善用官地等） 在咨询结束前都还是神秘状态；某些规划选项有特定预设的发展模式 （如公私合营）；咨询委员普遍被认为背景立场偏颇，更抱有要“教育”市民正确认识土地问题的傲慢。

甚至有咨询小组的成员曾经跟我说过，“正正因为香港没有民主，社会政策更需要寻求共识”，可见与在西方民主体制下寻求共识相比，香港有著不同的政治考虑。但“共识政治”作为一种全球风行的新规划操作，它在香港亦发挥著相类似效力、有相近的政策修辞，也同样预设“经济增长”为必然前提，以及形成“不要争拗”强调“共识”的去政治化轮廓。

甚至有咨询小组的成员曾经跟我说过，“正正因为香港没有民主，社会政策更需要寻求共识”，可见与在西方民主体制下寻求共识相比，香港有著不同的政治考虑。

我们不得不认真检视，这种“共识转向”正将我们的城市规划带往什么境地。

去政治化的共识政治，被化约的反对者

宣告著“告别政治”的土地大辩论，正正让社会陷进一个循环论证的意识泥沼：将土地问题归因于“太政治化”，故此要去政治化地解决问题，但当政治问题无法以去政治化方式达至共识，就指责源于社会太政治化……

在这场土地大辩论中，专责小组主席黄远辉几乎每天都向市民讲解土地选项，连日出席咨询论坛听取意见。对此，不少人会称香港已经算很进步了——相对于过往“官僚主导”的规划程序，至少已发展出一套吸纳市民意见、重视共识的机制。“难道我们要倒退回不讲求共识，继续政治争拗的年代吗？”，持这种观点者云 。此外，亦会有一般市民抱有疑问：究竟共识有没有可能找到？ 如何在不同意见之间互相作出让步？换了一套规划程序，过往在民间经由不同事件、争议及运动累积下来的城市愿景及诉求，又有多少可被官方纳作选项？

要解答以上问题，我认为我们必先要将这些问题看作为“后政治”意识的一种症候（syndrome），亦即是说，问及如何/多大程度/能否寻求共识这个问题，正正就是“后政治”论述框架所期许的答案：一种不再让人相信“政治”作为带来改变、有社会实践意义的意识；取而代之，一切都是以“务实”之名，强调去政治化地“把实事做好” （get things done），就算是过往有意义的论争，都会被理解为搞挎事情 （mess things up）的杂音与阻碍。

于是，余下的问题就只能问及寻找共识之办法与技术，而当社会就著规划方案的讨论，最终出现无法达至共识的纷争，就会被认为是表达意见的人过于“政治化”，使得已然“去政治化”的议题因有了“政治”因素搅浑水，而无法继续下去。面对这种情况，一些人怀愐昔日港英“大政府时代”的威权发展方式，亦不再在意“去政治”的城市规划过程是否“真的能务实解决问题”这个真问题。

也就是说，宣告著“告别政治”的土地大辩论，正正让社会陷进一个循环论证的意识泥沼：将土地问题归因于“太政治化”，故此要去政治化地解决问题，但当政治问题无法以去政治化方式达至共识，就指责源于社会太政治化……

但“去政治化”是否就终结了“政治”，必然是一种更理想、文明、更尊重民意的做法？不，共识政治 （consensus politics）的政治性，不再在于树立明确的对手，而是在宣称“我没有敌人”，让“敌人”在“寻找共识”的框架下无法被看见、被边缘化及被扭曲。各种拒绝被这套既有共识框架所推动改变的、不甘心被抽空具体诉求内涵的，与期望带来潜在改变的政治主体，都成为了一场共识政治需要弱化及消解的对象。

人民不再以“群众”或一个具体诉求的形式出现，而是被归类做各种各样的、有既定类别及意涵的“持分者”。

有关弱化与消解政治，法国政治哲学家洪席耶（Jacques Ranciere）提出感知分配 （Distribution of the sensible）体制的观念，指既有秩序是透过建立不同的可感知的模式，来分辩可见与隐藏的、可说与不可言说的、可听与听不到的。这可用以说明在土地大辩论中，如何透过建立对不同持分者的（stakeholders）认知、不同选项的前设，在共识的框架下定义了谁被隐藏、谁被看见，谁扮演什么角色、不同角色代表著什么意义。

在后政治的城市规划脉络里，人民不再是以“群众”或一个具体诉求的形式出现，而是被归类做各种各样的、有既定类别及意涵的“持分者”：“环保分子”、“商界”、“学者”、“乡绅”、“业界”、“专家”、“村民”、“地区人士”，甚至有称“反对人士”。在未辩论前，这些角色身分已被高度预设：商界是提供发展工程服务的持分者，而非制造当下城市土地问题的既得利益者；环保分子是反对发展的、地区人士是关注地区的、学者是中立的、反对人士就是为了反对的。

透过这套特殊的政治操作与感知的配置，过往曾经在城市运动中创造出的“人民”（people）主体，与具群众基础的真实诉求，终被打散成为不同的持分者，以及淘空掉政治成分的、可被约化的、“务实的”意见，再任凭官方的委员重组各持分者的意向，最终成为“普遍民意”。

这种官方整合民意的惯技 (modus operandi)，正正在今天的土地大辩论中上演：“专责小组成员出席逾180场活动，在活动中收集到过万条意见， 2.8万份实体和网上问卷、3000个电话调查及超过6.5万份书面意见”，故此“可代表社会大多数”。他们没有解释，在真实的活动场景中曾有多少人反对专责小组有倾向性，有多少活动其实是既得利益者举办的公关活动——最后这个“共识程序”量化出一组可被官方任意注释的民意数字，让他们由非民主体制产生的橡皮图章，摇身一变成为了全民共识的“民意代表者”。

排斥“对抗”的“共识”幻想

寻求一种去政治、没有对抗的“共识”，就彷如期望追寻一种不存在的幻觉，这是香港不少自诩“理性务实”的专业人士最违反理性与现实的主观期许。

这种凝聚共识的程序，也意味著无法容纳“不可预期”的可能。由于在开放辩论过程中，必然进入一种产生对立性的论争空间（agonistic space），对立双方需要通过表态、竞逐以获得公众认同。开放论争，意味著会导致一种无法预期的结果，正如政治学者Michael Briand所言，共识过程需要“期待混乱”(expect chaos)，从论争中带出改变的可能性。

一种排拒“对抗空间”的共识，或只开放“表态”而不开放最终决策的共识，就形同拒绝失控、不能接受最终结果需经过论争产生。而可被掌控的共识过程，最终亦只会沦为“假咨询”。故此，寻求一种去政治、没有对抗的“共识”，就彷如期望追寻一种不存在的幻觉，这是香港不少自诩“理性务实”的专业人士最违反理性与现实的主观期许。

所以，与其说土地大辩论是一场开放讨论，甚或有乐观主义者称之为“审议民主的实验”，这场共识政治更像是这样一种耗费千万公帑的举动：每日进行巨量媒体公关、论述建构与信息操弄，重新形塑公众过往对土地问题的理解与诉求，将各种对土地发展问题的政治性认知 （例如土地问题源于分配不均、地产霸权的理解），归咎于“太多政治争议”所致（例如“收地过程遭遇反对”、“太多规划参与程序”、“太多环保声音”）。

在讲求寻找共识的框架下，一旦有人提出一些过往城市/土地运动所提及的“城乡共生”、“城市规划民主化”、还市民“土地发展决策权”等，就会惹来非理性、反共识、阻碍发展、不务实的指控。

“结论如何取决于框架如何”，我们都可预视到这场共识政治游戏的结果：既有城市发展秩序回避了过往的民间挑战，借此“共识”之名而重新复辟。同时，期望透过政治过程带来真正诉求与改变的人民，却成为共识政治需要淡化、量化及边缘化的对象。本应在土地大辩论中扮演关键的提问——在这城市里，谁在何时、如何获得了什么? （Who gets what, when and how in the city） ——在这共识政治的游戏下已变得多余。

然而，避谈香港土地问题的根源，避谈土地垄断、分配不均与投机商品化，避谈这些牵涉既得利益的政治问题，是在务实还是务虚？

如何超越后政治寻求改变?

改变的空间，会在打破既有秩序产生断裂 （rupture）的过程中出现。参与共识政治的人，尤其是在协助这套共识框架的专业者，亦须对自己的角色与实践有必要的自省，认清自己究竟是在协助打开还是封闭这个政治时刻。

当城市规划面对一幅去政治化的脸孔，摆出理性聆听的形象，承诺尊重多元诉求，却淘空了带来真正改变的诉求与主体，我们要进一步问的问题是，在这种政治格局下应如何推动城市规划的改变？如果毋需深度参与、求取变革，那么所谓的改变只是满足于继续延续既有土地发展模式。

我们要接受一个事实，基于前面所述的所有理由，我们是无法在不改变既有游戏规则下解决问题的。

政治实践的场域是一个复杂的处境，我们无法停留于观念上的纯政治，而是在复杂的社会情景中构想如何实践。当中可以是来自内部的挑战：在既定程序内突显程序问题，动摇这种去政治的稳定性；又或从外部挑战，在共识框架以外创造各种另类民主形式 (democratic forms)，如公投民间选项、重新定义问题的公共论述、突显问题的符号性行动等。这些尝试超越后政治的实践，不一定以人数取胜，而是取决于能否创造或呈现出一种不被弱化、分割得支离破碎的政治主体，在公共场域里打开改变的缺口。

这5个月来的咨询过程，不少市民在街站跟著政府做“点心纸”（勾选式问卷，用来计分，而不在意具体的诉求），等待他们的意见被量化及诠释。但其实，市民们亦激发出一些不愿“行礼如仪”的实践，例如重提刻意被隐藏的土地选项、质疑各种发展前设的必要性、增加其他可行的选项等。这亦符合洪席耶对真正带来改变的政治之理解：政治（Politics）并非是一种去政治化了的“警治”（Police），而是透过人民以平等之名出现，不甘于被划分成“持分者”。改变的空间，就会在打破既有秩序产生断裂 （rupture）的过程中出现。参与共识政治的人，尤其是在协助这套共识框架的专业者，亦须对自己的角色与实践有必要的自省，认清自己究竟是在协助打开还是封闭这个政治时刻。

虽然土地大辩论即将宣告著争论的“终结”，但超越这种共识政治的在地实践才缓缓起步，挑战在于我们活在后政治的处境里，不应再将“寻找共识”视为理所当然。

（陈剑青，香港民间研究所“本土研究社”成员，专研城市空间、房屋土地问题）

（本文不少观点摘自“规划大辩论读书组”阅读的文本《Planning Against The Political : Democratic Deficits in European Territorial Governance》之中有关后政治规划的文章，是该读书组成员的共同讨论成果）

注1：参见《Against the Political》p11：It is a Foucauldian inspired notion that implies a particular 'distribution of the sensible', i.e."a system of coordinates defining modes of being, doing, making and communicating that establishes the borders between the visible and the invisible, the audible and the inaudiable, the sayable and the unsayable".