评论｜郑绍钰：RCEP会如何冲击台湾？台美经济对话能有多大成效？

东盟倡议、但中国具有极大影响力的多边自贸协定RCEP，经过八年谈判终在日前签订，协议几乎纳入了东亚、东南亚的主要经济体，但台湾被排除在外。此举自然引发岛内不少恐慌跟争议：究竟RCEP会对台湾造成什么影响？台湾会被边缘化吗？当中东盟与中国分别为台湾前二位的出口国或地区，背后更难免有政治经济维度的担忧。

台湾政府接连做出回应，苏贞昌周二（11月17日）到立法院备询前表示，RCEP已谈了多年，台湾的政府和商界早已“超前部署”，而目前外销的电子产品，有7成以上都是免关税，“因此冲击当然会有，但不是那么大”。本文发出之日，台美正进行经济对话，预计将讨论供应链合作、5G干净通道、投资审查、基础建设及能源等议题。台湾经济部指对话后可望签署一份合作了解备忘录，民间多持乐观情绪。

笔者对台湾产业发展有所研究，认为政府表态不是不对，但没有说全。笔者认为，首先应肯定加入协议降低关税的好处。与其他东亚经济体如韩国相比，台湾在区域整合的大FTA（Free Trade Agreement，自由贸易协定）时代所签订的协定较少，影响贸易自由化及便利化，如果能够打开这种僵局的话，对产业发展自然有所裨益。

但在不被纳入RCEP的背景下，台湾的电子业确实不会受到冲击，可是重工业跟传统产业（传产）将是不可忽视的受灾户。而出于历史因素，台湾的电子业在北部较发达，重工业在中南部较发达，RCEP因而衍生出了可以预见的对台湾国内政治的影响。

倾斜的冲击：电子业、重工业大不同

出于原先WTO下的关税减让机制ITA（Information Technology Agreement）的关系，（以新台币计）近年占台湾整体出口产值超过五成的电子业（电子零组件、电机产品、信息与通信产品），特别是台湾人最爱讲的台积电，出口到大部分地区时都是免关税的，所以可想而知电子业受到的影响是相当有限。通过台湾政府公开资料的外销订单即可查证这一点，这也是目前大部份台湾新闻都有提到的内容。

然而，电子业毕竟只占了出口约五成（有时候六成），台湾其余的出口主力，还有两类。一类是常被列在“其他制造业”的各种中小企业，生产以传产为主力的产品，例如高尔夫球杆、泳衣、跳绳、铅笔等。不过这样的产业，已经比较熟悉海外生产，大部份的台商早有搬厂的本领，如果销售重心在东南亚的，应该早就把厂搬过去了。

另一类出口主力便是金属加工品（中钢）、机械、化学，这些当然没有在ITA的免关税范围当中，相反，这些俗称的“重工业”，向来都是产业补贴较多、同时各地区关税比较高的产业。从韩国1970年代的国家经济政策中扶植重化工业的项目“重化工业驱动计划” （Heavy and Chemical Industrial Drive），到近年来中国补贴重工业导致多国数个产业出现崩盘（如中国造船业改变全球市场），各地区会想办法用关税来保护自己也是情有可缘。但问题也来了：只要RCEP签订，台湾重工业的主要东亚竞争对手，都可以在庞大的市场里享有关税上的优势，现在RCEP的细节还没出来，但参予各国经验，这类关税可高达15%-20%之多（如对柴汽油、钢铁），问题只在差距会被拉到5%、10%、还是夸张到20%。

这影响的范围有多大？机械产业或许还好，但化学制品、金属加工品、基本金属加工及其制品，占了台湾对东南亚出口产值（以新台币计）约14%。虽然很多厂商早有应对跟布局，但这些所谓的应对，可能包括放弃市场（如台塑放弃越南）或海外转移生产（Offshoring)。

或许会问：把生产基地转移到东南亚，不就可以免除关税了？但重工业跟纺织业等轻工业不一样：首先，重工业搬迁有很高的固定成本，例如厂房跟设备的运送麻烦而复杂，还有炉灶要24小时不能停产等等的问题。更为重要的是，重工业常有绵密的产业关联性，像是化学产业就有紧密的上下游，如果要搬迁就会需要整体搬迁。

根据民国105年（2016年）的产业关联统计编制报告（p49的图2.3.1），各产业总关联度的前11名分别是化学材料(6.0)、基本金属（5.2)、石油及煤制品（3.5)、其他化学制品(2.7)、电子零组件(2.6)、机械设备(2.6)、食品及饲料(2.5)、金属制品(2.5)、纸制品(2.5)、纺织品(2.3)、塑胶制品(2.4)。前11名当中，电子业只上榜了零组件，其余的则大多是可能会受到RCEP冲击的产业。

这些数字要如何理解？以化学材料的总关联程度6.0来论，向后发展程度（影响度）约1.7，向前关联程度（感应度）5.3，前者越高，意味著该产业越容易带动其他产业，后者越高，该产业越容易被上下游产业影响。相加起来，也就是总相关程度越高的产业，代表他们是经济体当中的“火车头”的角色。

这样的产业如果要外移，就不是一家厂商的事。除非该厂商确定当地有完整的上下游，不然就要一起外移。这也可用来理解台塑（放弃越南市场）的应对方式，因为他们如果要搬，就还要花力气去建立生态。

关联程度的计算包括了进口国外的中间材的部分，比方说石油业绝大多数都要进口，但像化学、机械设备、金属制品、塑胶制品的中间材料，则过半都是依赖国产（见按民国105年的产业关联统计编制报告于p.41，过半是指国产品比例/中间投入率)。这里的重点是，假如中间材料是依赖台湾国产的，那么对本土经济的连带冲击效应是显而易见的。

两种可能的后果

由此造成的后果，首先是，如果这些产业的厂商无法成功转移压力，就会牵一发动全身，将全球化之下的经济冲击，传递到产业链的上下游当中，一间厂商的问题将会波击到其他合作厂商。

但按照目前的局势，我个人认为，更可能是出现另外一种结果：这些重工业会更加倾斜，嵌入到台湾电子业的上下游当中。比方说，包括三菱在内的日商涌入台湾，想挤入台积电的中间材供应链当中，不乏跟台塑等台湾本土厂商签约、合作。这趋势若足够强，代表本土的塑化产业，会更集中在电子业的当中。

这最大的问题，就是会加剧台湾产业过度集中在电子业的形势。而电子业的竞争是最险恶的类型：产品生命周期短、技术容易被淘汰、竞争加剧下趸售价格（WPI，批发货品中代表性商品的价格所形成的物价指数）容易持续下跌。台积电透过尖端制程保持领先，而得到庞大的超额利润，是少数的例外：台积电从2005年仅占9%的台股市值，到今天已超过20%；而大部份的电子业的利润、附加价值、定价能力（Markup，指单位定价高于定价成本，用于测量厂商的垄断能力），则沦为技术战争的苦主。

而在国际关税壁垒围困之下，台湾的重工业若更加地嵌入到电子业，那台湾的工商业就会曝露在更高的系统性风险当中。

地区上的潜在政治冲击

然而RCEP之于台湾不同区域，还可能会带来不一样的政治影响。

按照前文的分析，RCEP之下，电子业是比较不受影响的，反倒是塑化、钢铁等重工业影响比较大。出于台湾独特的产业发展，以上两大类工业，在地理分布上不同，前者强于北部，后者集中于中部及南部。

按照传统国高中教科书的论证，电子业应该集中在中南部的加工出口区。但按照台大经济系吴聪敏老师的估算（见〈台湾加工出口区之研究〉），加工出口区占台湾出口其实非常少，大约占出口的5%上下，从未超过10%。

这里有必要先引述一下地区发展差异的历史。

吴聪敏老师的两篇新的文章《台湾电子工业的发展: 直接外人投资与产业升级》与 《比较利益与战后台湾电子工业的发展》则表明，台湾电子零组件产业的发展，跟美国战后离岸生产（ Offshoring）的趋势变化有关，包含GE（通用）等在内的美国厂商来台湾寻求便宜劳力，继而促成产业集成发展。

北部除了有充足劳力之外，也因邻近松山机场，可以快速地把零组件运到美国其他生产基地，成为当时的产业链特色。在1980年代，技术更为进阶的其他电子业也逐渐发展起来，并都集中在北部，新竹科学园区后来更雄踞一方。

而南部重工业的历史可溯源至日治时期，当时中南部就是化学工业、重工业的重镇。酒精工业是一个典型例子，起初它们是重要的糖业附加工业，日治时期糖业的大本营在中南部。另外出于担心石油被封锁的关系，当时日本政府还试用汽油混加无水酒精来充作燃料，无水酒精生产的责任就落在分散在中南部的各家制糖株氏会社身上。

酒精只是一个常见的例子。1934年，日月潭水利发电厂盖好后出现电力过剩，中南部的工业根本无法消化那么多的电，日本因此积极开发“电气化学工业”，当中包括“金属制造、金属精炼、化学肥料的制造”（高淑援，《台湾工业史》，页151）。与这些产业相关的制铁业、制铝业，跟利用这些金属制品再进行加工的机械业，就集中在中南部，一个很大的原因就是为了消耗多余的电力。

高雄港的优势这时也得以显现。日月潭水利发电厂多余的电力，能够配电到高雄，而高雄作为重要的港口，复于1937年后台湾军事工业化的推动下，出现了大量的重工业，前后包括了日本铝业株氏会社（见林兰芳，工业化的推手 — 日治时期台湾的电力事业，页446）、日本アルメニワアム高雄厂、高雄制铁株氏会社、南日本化学工业株氏会社（见高淑媛，《台湾工业史》表7–2）等等。

战后国民党接受日产，高雄的这些工业就整并成了台湾水泥高雄工厂、台湾机械、台湾窑业、台湾铝业、台湾制碱、台湾肥料、高雄炼油厂等，重工业的产业群聚依然存在。中华民国“十大建设”的中钢，也在高雄。

后来，有台湾经济之父之称的尹仲容，跟工业委员会决定，将美国先进的PVC技术转移给台湾厂商，并找上王永庆，他随后创办了福懋塑胶公司，即后来的台塑公司。在当时的环境之下，塑化产业链最完整、电力最充沛的地方就在高雄，所以台塑落地高雄，其后来的发展又带动了其他的相关工业的发展，产业群聚变得更强。

在这样的历史、制度、与政策叠加之下，台湾工商业的发展，在不同区域形成了不一样的工业风景，以及后期不同的经济发展轨道。

在1980年代中期台湾电子业迅速发展，相关产业的聚落外溢到了其他地区，包括了桃园的工业区跟苗栗（苗栗2020年的平均薪资是全台县市第二名，仅次于新竹市。）如前文所述，电子业是WTO最大的受惠产业，因此当电子业在北部发展起来，令北部成为了受惠于WTO最多的地区。

中南部的重工业也曾辉煌一时，但与北部的差距慢慢产生，原因有很多，关税只是其中一个因素，但是较为关键的一个因素：重工业天生高关税，关税下砍2%对重工业来说已经会有明显影响，更何况RCEP可能会导致更极端的情况，令台湾重工业和其他国家/地区的差距，可能到达10%-20%（或更高）。

南北经济差异直接带来的是选举的连带效应。

“北漂”原先指的是中国北上广深极端发展之下，乡下青年离开家乡去工作的状况；台湾的“北漂”，则指的是在和台北原本不相上下的重工业重镇高雄，当地青年因应近年的南北经济差距，出走寻找更好的机会。不少港都青年，当年因韩国瑜喊了一句“北漂”就投票支持（虽然他们后来也罢免了他）。这一人群及背后的经济问题，是绿营在中南部选举台面必要的考量。而RCEP会加剧这倾向，端看RCEP最终让东南亚重工业市场的关税调降多少。

而若台湾始终被排斥在区域整合之外，则只会加深台湾与中国的贸易依赖，因为中国可以开放庞大的国内市场来让利，继而加深其对中南部选举的影响力。中国让利的强度，要看台湾的外部选择（Outside Options）有多少。如果台湾在除了中国以外的主要市场，关税都高达10%-15%，那么中国只要让利5%，台湾就会很有感觉；反过来讲，如果台湾如今没有被排除在世界市场之外，大部份的产品项目都是0-5%的关税，中国就必须大幅增加让利的强度，甚至有额外的租税优惠（或更具体的好处），才能影响到台湾中南部的地方选举。

打破关税壁垒对台湾很重要

目前有关“台湾受RCEP冲击较小”的探讨，都建立在一种认知上：台湾被国际社会排挤不是一天两天的事了，再被排挤伤害也不大。这体现了台湾的一大优势，就是擅长在被排挤的国际经贸环境下保持经济成长率，比方说，电子业是发展于1980年代，正是台美断交之后；而一直以来台湾的GDP per capita也一直保持正向。

但这不代表排挤本身没有造成伤害，也不是说关税不重要。事实上，降低关税在东亚经济发展里，扮演了重要的角色。

台湾近年来在贸易自由化上最大的成就，就是2002年加入WTO。杜克大学的徐熠（Daniel Yi Xu）教授与他的合作者，探讨了在贸易自由化的影响之下，台湾制造业的变化，并发表了两篇文章在经济学的顶尖期刊（第一篇，第二篇）上，其所用的资料是2000年到2004年的台湾工厂校正，正好是这一波贸易自由化的时期。

这两篇文章采用的经济模型跟计量方法都比较艰深，但大致上勾勒出了一幅画面：较激烈的市场竞争之下，台湾出口厂商的生产力上升、产业内的资源错置减少——简单来说，贸易自由化对台湾制造业的发展是正向的。更重要的是，出口厂商更倾向进行R&D（研发），在台湾，知识经济跟出口的关系是密不可分的。

另一个针对韩国1970年代到1990年代的研究，则是估算贸易自由化对韩国的经济成长率的影响。Michelle Connolly 和 Kei-Mu Yi 两位教授发表在美国经济学期刊AEJ:Macro上的文章，则是估计韩国这三十年来调降关税的措施，对韩国经济成长的好处。结果显示，降低关税对GDP per capita的成长贡献了约14%，对韩国经济追赶上G7水准的成长贡献，换算下来则是17%。（注1）

这些研究说明的一个问题是，关税跟持续的贸易自由化，对于东亚的出口经济很重要，韩国跟台湾竞争的优势里，低关税就是重要的一块因素。如果台湾能够打开这种困局的话，相信会发展得比较好。

无独有尔，在RCEP签订之际，台美经济对话也正在进行。究其本质，台美经济合作是一项互惠协议，不论是美国还是台湾，都将在其中有舍有予。RCEP率先于TPP和CPTPP成功谈判，对中国来说是一张好牌，而台美眼下要在70多天的时间内磋商好BTA或FTA，其实是有一定的挑战性，其能在多大程度上回应RCEP即将带来的变化，或在经济和政治制衡上扮演多大角色，目前并不确知。

尽管，台湾并非全然没有竞争优势。美国现在无论两党，都在持续进行再工业化和回岸生产（Reindustrailization and Reshore），希望将高端到中端的制造业吸引回美国本土。台湾的优势是重工业很会制造工作机会，这对美国有一定的吸引力，比如台积电到美国设厂、台塑在圣路依斯安那的石化园区计划持续推进等。

拜登上台后，这一趋势也不会改变，端看台湾工厂能否把握这个变化来换取更好的贸易机会。而就眼下而言，为抵抗中国等地重工业的补贴挂帅，远至欧巴马，近至川普任期，美国重工业正在重回大保护主义的轨迹上（虽然民主党会以相对温和的形式）。在这样的环境下，台湾除非能加入CPTPP等经济协议，来确保东南亚等市场会释出对塑化工业、重工业的较友善的关税，否则很难光靠台美经济合作来改善过度倾向电子业的情势。

（郑绍钰，国立台湾大学经济系与计量理论与应用研究中心专任研究助理。研究专长是工业化、产业政策、制度研究、美援政策。学术网站请见此处）

注1：因为资料的关系，这两位教授观察的贸易自由化，是朴正熙总统时期（1961-1979）的关税调降跟后来两轮的GATT（关税暨贸易总协定）谈判，并没有包含后来韩国积极签订FTA的大FTA时代。1970年代到1990年代的台湾也积极调降国内关税并参予GATT，没有弱于人后。然而，台湾在大FTA时代里却是处处受阻，难以像韩国那样大展拳脚。

假设韩国后来持续的贸易自由化的效果，跟1970–1990年代的自由化效果持平，那至少就是每年经济成长率当中有10%-15%是由这些FTA贡献。当然我们并不晓得韩国真实的数字是比较高或比较低，要有实际资料才能估算。而韩国人均GDP成长率近年比台湾高的一个主要原因是，韩国的物价增加的比较快（以PPP换算的话，人均PPP台湾比韩国高。）但台湾人仍然感受到不小的焦虑，就是“赢不了韩国”这长期的东亚竞争对手。