評論｜鄭紹鈺：RCEP會如何衝擊台灣？台美經濟對話能有多大成效？

東盟倡議、但中國具有極大影響力的多邊自貿協定RCEP，經過八年談判終在日前簽訂，協議幾乎納入了東亞、東南亞的主要經濟體，但台灣被排除在外。此舉自然引發島內不少恐慌跟爭議：究竟RCEP會對台灣造成什麼影響？台灣會被邊緣化嗎？當中東盟與中國分別為台灣前二位的出口國或地區，背後更難免有政治經濟維度的擔憂。

台灣政府接連做出回應，蘇貞昌周二（11月17日）到立法院備詢前表示，RCEP已談了多年，台灣的政府和商界早已「超前部署」，而目前外銷的電子產品，有7成以上都是免關稅，「因此衝擊當然會有，但不是那麼大」。本文發出之日，台美正進行經濟對話，預計將討論供應鏈合作、5G乾淨通道、投資審查、基礎建設及能源等議題。台灣經濟部指對話後可望簽署一份合作瞭解備忘錄，民間多持樂觀情緒。

筆者對台灣產業發展有所研究，認為政府表態不是不對，但沒有說全。筆者認為，首先應肯定加入協議降低關稅的好處。與其他東亞經濟體如南韓相比，台灣在區域整合的大FTA（Free Trade Agreement，自由貿易協定）時代所簽訂的協定較少，影響貿易自由化及便利化，如果能夠打開這種僵局的話，對產業發展自然有所裨益。

但在不被納入RCEP的背景下，台灣的電子業確實不會受到衝擊，可是重工業跟傳統產業（傳產）將是不可忽視的受災戶。而出於歷史因素，台灣的電子業在北部較發達，重工業在中南部較發達，RCEP因而衍生出了可以預見的對台灣國內政治的影響。

傾斜的衝擊：電子業、重工業大不同

出於原先WTO下的關稅減讓機制ITA（Information Technology Agreement）的關係，（以新台幣計）近年佔台灣整體出口產值超過五成的電子業（電子零組件、電機產品、資訊與通信產品），特別是台灣人最愛講的台積電，出口到大部分地區時都是免關稅的，所以可想而知電子業受到的影響是相當有限。通過台灣政府公開資料的外銷訂單即可查證這一點，這也是目前大部份台灣新聞都有提到的內容。

然而，電子業畢竟只佔了出口約五成（有時候六成），台灣其餘的出口主力，還有兩類。一類是常被列在「其他製造業」的各種中小企業，生產以傳產為主力的產品，例如高爾夫球桿、泳衣、跳繩、鉛筆等。不過這樣的產業，已經比較熟悉海外生產，大部份的台商早有搬廠的本領，如果銷售重心在東南亞的，應該早就把廠搬過去了。

另一類出口主力便是金屬加工品（中鋼）、機械、化學，這些當然沒有在ITA的免關稅範圍當中，相反，這些俗稱的「重工業」，向來都是產業補貼較多、同時各地區關稅比較高的產業。從南韓1970年代的國家經濟政策中扶植重化工業的項目「重化工業驅動計畫」 （Heavy and Chemical Industrial Drive），到近年來中國補貼重工業導致多國數個產業出現崩盤（如中國造船業改變全球市場），各地區會想辦法用關稅來保護自己也是情有可原。但問題也來了：只要RCEP簽訂，台灣重工業的主要東亞競爭對手，都可以在龐大的市場裏享有關稅上的優勢，現在RCEP的細節還沒出來，但參予各國經驗，這類關稅可高達15%-20%之多（如對柴汽油、鋼鐵），問題只在差距會被拉到5%、10%、還是誇張到20%。

這影響的範圍有多大？機械產業或許還好，但化學製品、金屬加工品、基本金屬加工及其製品，佔了台灣對東南亞出口產值（以新台幣計）約14%。雖然很多廠商早有應對跟布局，但這些所謂的應對，可能包括放棄市場（如台塑放棄越南）或海外轉移生產（Offshoring)。

或許會問：把生產基地轉移到東南亞，不就可以免除關稅了？但重工業跟紡織業等輕工業不一樣：首先，重工業搬遷有很高的固定成本，例如廠房跟設備的運送麻煩而複雜，還有爐灶要24小時不能停產等等的問題。更為重要的是，重工業常有綿密的產業關聯性，像是化學產業就有緊密的上下游，如果要搬遷就會需要整體搬遷。

根據民國105年（2016年）的產業關聯統計編製報告（p49的圖2.3.1），各產業總關聯度的前11名分別是化學材料(6.0)、基本金屬（5.2)、石油及煤製品（3.5)、其他化學製品(2.7)、電子零組件(2.6)、機械設備(2.6)、食品及飼料(2.5)、金屬製品(2.5)、紙製品(2.5)、紡織品(2.3)、塑膠製品(2.4)。前11名當中，電子業只上榜了零組件，其餘的則大多是可能會受到RCEP衝擊的產業。

這些數字要如何理解？以化學材料的總關聯程度6.0來論，向後發展程度（影響度）約1.7，向前關聯程度（感應度）5.3，前者越高，意味著該產業越容易帶動其他產業，後者越高，該產業越容易被上下游產業影響。相加起來，也就是總相關程度越高的產業，代表他們是經濟體當中的「火車頭」的角色。

這樣的產業如果要外移，就不是一家廠商的事。除非該廠商確定當地有完整的上下游，不然就要一起外移。這也可用來理解台塑（放棄越南市場）的應對方式，因為他們如果要搬，就還要花力氣去建立生態。

關聯程度的計算包括了進口國外的中間材的部分，比方說石油業絕大多數都要進口，但像化學、機械設備、金屬製品、塑膠製品的中間材料，則過半都是依賴國產（見按民國105年的產業關聯統計編製報告於p.41，過半是指國產品比例/中間投入率)。這裏的重點是，假如中間材料是依賴台灣國產的，那麼對本土經濟的連帶衝擊效應是顯而易見的。

兩種可能的後果

由此造成的後果，首先是，如果這些產業的廠商無法成功轉移壓力，就會牽一髮動全身，將全球化之下的經濟衝擊，傳遞到產業鏈的上下游當中，一間廠商的問題將會波擊到其他合作廠商。

但按照目前的局勢，我個人認為，更可能是出現另外一種結果：這些重工業會更加傾斜，嵌入到台灣電子業的上下游當中。比方說，包括三菱在內的日商湧入台灣，想擠入台積電的中間材供應鏈當中，不乏跟台塑等台灣本土廠商簽約、合作。這趨勢若足夠強，代表本土的塑化產業，會更集中在電子業的當中。

這最大的問題，就是會加劇台灣產業過度集中在電子業的形勢。而電子業的競爭是最險惡的類型：產品生命週期短、技術容易被淘汰、競爭加劇下躉售價格（WPI，批發貨品中代表性商品的價格所形成的物價指數）容易持續下跌。台積電透過尖端製程保持領先，而得到龐大的超額利潤，是少數的例外：台積電從2005年僅佔9%的台股市值，到今天已超過20%；而大部份的電子業的利潤、附加價值、定價能力（Markup，指單位定價高於定價成本，用於測量廠商的壟斷能力），則淪為技術戰爭的苦主。

而在國際關稅壁壘圍困之下，台灣的重工業若更加地嵌入到電子業，那台灣的工商業就會曝露在更高的系統性風險當中。

地區上的潛在政治衝擊

然而RCEP之於台灣不同區域，還可能會帶來不一樣的政治影響。

按照前文的分析，RCEP之下，電子業是比較不受影響的，反倒是塑化、鋼鐵等重工業影響比較大。出於台灣獨特的產業發展，以上兩大類工業，在地理分布上不同，前者強於北部，後者集中於中部及南部。

按照傳統國高中教科書的論證，電子業應該集中在中南部的加工出口區。但按照台大經濟系吳聰敏老師的估算（見〈台灣加工出口區之研究〉），加工出口區佔台灣出口其實非常少，大約佔出口的5%上下，從未超過10%。

這裏有必要先引述一下地區發展差異的歷史。

吳聰敏老師的兩篇新的文章《台灣電子工業的發展: 直接外人投資與產業升級》與 《比較利益與戰後台灣電子工業的發展》則表明，台灣電子零組件產業的發展，跟美國戰後離岸生產（ Offshoring）的趨勢變化有關，包含GE（通用）等在內的美國廠商來台灣尋求便宜勞力，繼而促成產業集成發展。

北部除了有充足勞力之外，也因鄰近松山機場，可以快速地把零組件運到美國其他生產基地，成為當時的產業鏈特色。在1980年代，技術更為進階的其他電子業也逐漸發展起來，並都集中在北部，新竹科學園區後來更雄踞一方。

而南部重工業的歷史可溯源至日治時期，當時中南部就是化學工業、重工業的重鎮。酒精工業是一個典型例子，起初它們是重要的糖業附加工業，日治時期糖業的大本營在中南部。另外出於擔心石油被封鎖的關係，當時日本政府還試用汽油混加無水酒精來充作燃料，無水酒精生產的責任就落在分散在中南部的各家製糖株氏會社身上。

酒精只是一個常見的例子。1934年，日月潭水利發電廠蓋好後出現電力過剩，中南部的工業根本無法消化那麼多的電，日本因此積極開發「電氣化學工業」，當中包括「金屬製造、金屬精鍊、化學肥料的製造」（高淑援，《臺灣工業史》，頁151）。與這些產業相關的製鐵業、製鋁業，跟利用這些金屬製品再進行加工的機械業，就集中在中南部，一個很大的原因就是為了消耗多餘的電力。

高雄港的優勢這時也得以顯現。日月潭水力發電廠多餘的電力，能夠配電到高雄，而高雄作為重要的港口，復於1937年後台灣軍事工業化的推動下，出現了大量的重工業，前後包括了日本鋁業株氏會社（見林蘭芳，工業化的推手 — 日治時期台灣的電力事業，頁446）、日本アルメニワアム高雄廠、高雄製鐵株氏會社、南日本化學工業株氏會社（見高淑媛，《臺灣工業史》表7–2）等等。

戰後國民黨接受日產，高雄的這些工業就整併成了台灣水泥高雄工廠、台灣機械、台灣窯業、台灣鋁業、台灣製鹼、台灣肥料、高雄煉油廠等，重工業的產業群聚依然存在。中華民國「十大建設」的中鋼，也在高雄。

後來，有台灣經濟之父之稱的尹仲容，跟工業委員會決定，將美國先進的PVC技術轉移給台灣廠商，並找上王永慶，他隨後創辦了福懋塑膠公司，即後來的台塑公司。在當時的環境之下，塑化產業鏈最完整、電力最充沛的地方就在高雄，所以台塑落地高雄，其後來的發展又帶動了其他的相關工業的發展，產業群聚變得更強。

在這樣的歷史、制度、與政策疊加之下，台灣工商業的發展，在不同區域形成了不一樣的工業風景，以及後期不同的經濟發展軌道。

在1980年代中期台灣電子業迅速發展，相關產業的聚落外溢到了其他地區，包括了桃園的工業區跟苗栗（苗栗2020年的平均薪資是全台縣市第二名，僅次於新竹市。）如前文所述，電子業是WTO最大的受惠產業，因此當電子業在北部發展起來，令北部成為了受惠於WTO最多的地區。

中南部的重工業也曾輝煌一時，但與北部的差距慢慢產生，原因有很多，關稅只是其中一個因素，但是較為關鍵的一個因素：重工業天生高關稅，關稅下砍2%對重工業來說已經會有明顯影響，更何況RCEP可能會導致更極端的情況，令台灣重工業和其他國家/地區的差距，可能到達10%-20%（或更高）。

南北經濟差異直接帶來的是選舉的連帶效應。

「北漂」原先指的是中國北上廣深極端發展之下，鄉下青年離開家鄉去工作的狀況；台灣的「北漂」，則指的是在和台北原本不相上下的重工業重鎮高雄，當地青年因應近年的南北經濟差距，出走尋找更好的機會。不少港都青年，當年因韓國瑜喊了一句「北漂」就投票支持（雖然他們後來也罷免了他）。這一人群及背後的經濟問題，是綠營在中南部選舉檯面必要的考量。而RCEP會加劇這傾向，端看RCEP最終讓東南亞重工業市場的關稅調降多少。

而若台灣始終被排斥在區域整合之外，則只會加深台灣與中國的貿易依賴，因為中國可以開放龐大的國內市場來讓利，繼而加深其對中南部選舉的影響力。中國讓利的強度，要看台灣的外部選擇（Outside Options）有多少。如果台灣在除了中國以外的主要市場，關稅都高達10%-15%，那麼中國只要讓利5%，台灣就會很有感覺；反過來講，如果台灣如今沒有被排除在世界市場之外，大部份的產品項目都是0-5%的關稅，中國就必須大幅增加讓利的強度，甚至有額外的租稅優惠（或更具體的好處），才能影響到台灣中南部的地方選舉。

打破關稅壁壘對台灣很重要

目前有關「台灣受RCEP衝擊較小」的探討，都建立在一種認知上：台灣被國際社會排擠不是一天兩天的事了，再被排擠傷害也不大。這體現了台灣的一大優勢，就是擅長在被排擠的國際經貿環境下保持經濟成長率，比方說，電子業是發展於1980年代，正是台美斷交之後；而一直以來台灣的GDP per capita也一直保持正向。

但這不代表排擠本身沒有造成傷害，也不是說關稅不重要。事實上，降低關稅在東亞經濟發展裏，扮演了重要的角色。

台灣近年來在貿易自由化上最大的成就，就是2002年加入WTO。杜克大學的徐熠（Daniel Yi Xu）教授與他的合作者，探討了在貿易自由化的影響之下，台灣製造業的變化，並發表了兩篇文章在經濟學的頂尖期刊（第一篇，第二篇）上，其所用的資料是2000年到2004年的台灣工廠校正，正好是這一波貿易自由化的時期。

這兩篇文章採用的經濟模型跟計量方法都比較艱深，但大致上勾勒出了一幅畫面：較激烈的市場競爭之下，台灣出口廠商的生產力上升、產業內的資源錯置減少——簡單來說，貿易自由化對台灣製造業的發展是正向的。更重要的是，出口廠商更傾向進行R&D（研發），在台灣，知識經濟跟出口的關係是密不可分的。

另一個針對南韓1970年代到1990年代的研究，則是估算貿易自由化對南韓的經濟成長率的影響。Michelle Connolly 和 Kei-Mu Yi 兩位教授發表在美國經濟學期刊AEJ:Macro上的文章，則是估計南韓這三十年來調降關稅的措施，對南韓經濟成長的好處。結果顯示，降低關稅對GDP per capita的成長貢獻了約14%，對南韓經濟追趕上G7水準的成長貢獻，換算下來則是17%。（註1）

這些研究說明的一個問題是，關稅跟持續的貿易自由化，對於東亞的出口經濟很重要，南韓跟台灣競爭的優勢裏，低關稅就是重要的一塊因素。如果台灣能夠打開這種困局的話，相信會發展得比較好。

無獨有爾，在RCEP簽訂之際，台美經濟對話也正在進行。究其本質，台美經濟合作是一項互惠協議，不論是美國還是台灣，都將在其中有捨有予。RCEP率先於TPP和CPTPP成功談判，對中國來說是一張好牌，而台美眼下要在70多天的時間內磋商好BTA或FTA，其實是有一定的挑戰性，其能在多大程度上回應RCEP即將帶來的變化，或在經濟和政治制衡上扮演多大角色，目前並不確知。

儘管，台灣並非全然沒有競爭優勢。美國現在無論兩黨，都在持續進行再工業化和回岸生產（Reindustrailization and Reshore），希望將高端到中端的製造業吸引回美國本土。台灣的優勢是重工業很會製造工作機會，這對美國有一定的吸引力，比如台積電到美國設廠、台塑在聖路依斯安那的石化園區計劃持續推進等。

拜登上台後，這一趨勢也不會改變，端看台灣工廠能否把握這個變化來換取更好的貿易機會。而就眼下而言，為抵抗中國等地重工業的補貼掛帥，遠至歐巴馬，近至川普任期，美國重工業正在重回大保護主義的軌跡上（雖然民主黨會以相對溫和的形式）。在這樣的環境下，台灣除非能加入CPTPP等經濟協議，來確保東南亞等市場會釋出對塑化工業、重工業的較友善的關稅，否則很難光靠台美經濟合作來改善過度傾向電子業的情勢。

（鄭紹鈺，國立臺灣大學經濟系與計量理論與應用研究中心專任研究助理。研究專長是工業化、產業政策、制度研究、美援政策。學術網站請見此處）

註1：因為資料的關係，這兩位教授觀察的貿易自由化，是朴正熙總統時期（1961-1979）的關稅調降跟後來兩輪的GATT（關稅暨貿易總協定）談判，並沒有包含後來南韓積極簽訂FTA的大FTA時代。1970年代到1990年代的台灣也積極調降國內關稅並參予GATT，沒有弱於人後。然而，台灣在大FTA時代裏卻是處處受阻，難以像南韓那樣大展拳腳。

假設南韓後來持續的貿易自由化的效果，跟1970–1990年代的自由化效果持平，那至少就是每年經濟成長率當中有10%-15%是由這些FTA貢獻。當然我們並不曉得南韓真實的數字是比較高或比較低，要有實際資料才能估算。而南韓人均GDP成長率近年比台灣高的一個主要原因是，南韓的物價增加的比較快（以PPP換算的話，人均PPP台灣比南韓高。）但台灣人仍然感受到不小的焦慮，就是「贏不了南韓」這長期的東亞競爭對手。