评论｜香港世纪暴雨过后，我们如何真正的“超前部署”？

（吴希文，长春社公共事务经理）

9月初，香港先迎来今年第一个十号超强台风苏拉，一星期后再经历黑色暴雨，暴雨警告持续十六小时多，是史上最长的一次黑雨记录。地铁站、商场、停车场被水淹没；不论平民还是豪宅区旁都有出现塌坡；道路在暴雨下有如激流；乡郊农地成为汪洋一片。

这里先从一则黑雨“惨况”讲起：话说团队内的同事在毗邻塱原自然生态公园、上水河上乡的农区推动生态农业，一场黑雨令农舍一片狼藉：农具、枱、櫈、雪柜全翻倒在地，机器入水又令农产延误出产，水退后墙上留下的泥，显示水位最高起码曾达1.7米，另一边的塱原，农地变成水塘，场内货柜几乎没顶，塑胶围栏随水飘流。今年七月收成的米有四大桶因入水而发酸，但对比起附近菜田全被淹没，我们的“惨况”已是不幸中的大幸。

发展局局长早前指，香港主要渠道能处理“200年一遇”大雨，如果我们参考2018年渠务署修订的技术手册，一小时雨量145毫米，已经是“200年一遇”的标准，今次天文台曾录得有纪录以来最高的一小时158.1毫米雨量，已超越了排水系统的承受能力。再看其他分区，南区(143毫米)、湾仔(145毫米)、九龙城(130毫米)、东区(125毫米)的最高雨量，也非常贴近“临界点”。

当然，排水系统承载力绝对有多重因素的考虑，然而只从以上的数据来看，我们城市排水系统即使仍有如发展局局长所言的“可控”、“有一定底气”，也肯定是面对极大的挑战，而这些挑战，在“蓄水池做得够唔够”、“200年一遇唔够就做够500年、1000年一遇”以外，理应还有更多。

然后，我们的社会又从极端天气下极速复常，即使仍有如港岛石澳道紧急封闭、耀东邨山泥倾泻后巨石挡路等状况，社会普遍都能正常运作：返工放工、返学放学。在极端天气下，我们常说要“超前部署”，眼下这种强烈对比，到底要如何理解，我们又要如何超前？

铺石屎舍湿地 纾缓还是加剧水浸？

我们并不是要放弃具策略、科学地规划未来的排水基建，但我们要检讨的，依然是粗放式的城市发展，本身是否置我们于一个更危险的位置。

塱原河上乡的情况于我而言有点深刻，除了因为水浸情况严重，也因为塱原河上乡本身就是天然的洪泛平原（Floodplain），让大量洪水蓄存在农地、湿地，减少下游水浸风险，这幅湿地在2009年11月的“新界东北新发展区规划及工程研究”第二阶段公众参与，曾建议划作“综合发展及自然保育改善区”(Comprehensive Development & Nature Conservation Enhancement Area, CDNCEA)，指“私人提出并参与可融合大自然生态环境的低密度发展建议（如低密度住宅，生态旅舍等），可获考虑”，当年经环保团体大力反对下，才成功推倒发展计划，取而代之成为今日的“自然生态公园”。

作为一个不时获邀参与不少工务工程会议的环团，有一刻也会反思，与其我们做尽技术评估，建立更多、更大的排水系统，那些如塱原一类的天然蓄洪池，到底在应对极端天气下能否仍可充分发挥其功能，若塱原湿地当初果真铺满石屎，变成“无淹之地”，毗邻的乡村，以及往后新落成的古洞北新发展区，水浸会否比想像中更严重，著实也是一种迷思。

这也令人回想起一些香港渠务工作的前世今生。随著港九各填海计划、卫星城市、新市镇的发展，对雨水排放系统构成压力，然而排水系统比较具策略性的规划及改善，或要数到1988至1995年期间政府展开共三期的《全港土地排水及防洪策略研究》(《策略研究》)。根据1990年渠务署完成的《策略研究》第一期，指出1982-88年期间的发展令香港失去了一成的可疏导洪水泛滥的平原土地及鱼塘。为了减少新界西北及东北的水浸风险，建议政府动用四十二亿六千万元构建排放雨水的河道、修直及扩阔河道。

是故1994至2010年间，渠务署逐步完成11个集水区的雨水排放整体计划研究及雨水排放研究，在市区兴建蓄洪池及多条雨水排放隧道，而新界多条大型河道如锦田河、平原河、双鱼河等，在1990至2000年代起亦陆续进行大型河道工程，2008年起亦陆续展开检讨各区的雨水排放整体计划，重新评估现有排水系统的排洪能力，当中港岛南及将军澳的检讨仍在进行中，预计2024年完成。

以上不难发现，今日极具规模的排水系统，就是城市化下的产物，我们并不是要放弃具策略、科学地规划未来的排水基建，但我们要检讨的，依然是粗放式的城市发展，本身是否置我们于一个更危险的位置。

粗放城市发展 弱化城市抗御力

政府计划将本具防洪功能，面积约90公顷的湿地填平作科技城，可以说是继1987年开发天水围后，最大面积的填平鱼塘发展工程。

粗放式的发展，在最近政府为环团举办的新田科技城公众咨询会议上，依然表露无违。顾问公司在当日的会面花了不少篇幅，向环团强调“智慧、环保及具抗御力基建系统”是其规划重点，包括设蓄洪设施、具泛洪功能的活化河道等，在发展时兼顾环境，然而事实是政府计划将本具防洪功能，面积约90公顷的湿地填平作科技城，可以说是继1987年开发天水围后，最大面积的填平鱼塘发展工程。

事实上，若参考政府《香港气候变化报告2015》，新田科技城大部分范围低于海拔5米，属于容易受风暴影响的地区之一，另外根据美国气候研究组织Climate Central早年预计，在全球暖化1.5度及3度情况下，新田科技城被淹没的范围甚广。如此大规模填塘后，万一遇上极端天气引发的风暴潮，会否加剧邻近地区水浸风险，特别是深圳河两岸地区；新田、米埔、落马洲一带的乡村；港深创新及科技园等人口较多的地区？

新田科技城位于未来北部都会区的心脏地带，更加需要在规划初期，审慎研究计划如何有效应对气候变化，不过观乎整个计划在今年8月才完成公众咨询，就预计明年第四季正式动工。过往工程，从咨询到动工，以最近的交椅洲人工岛发展为例，公众咨询2022年12月开始，预期2025年底启动填海工程，从规划到展开工程，所需时间约3年。又如果以早年新界东北新发展区参考，从前期规划到展开工程，起码要10年以上。

相比起来，新田科技城今年6月展开咨询，预期明年第四季展开工程，时间只有约1.5年，其速度之快，是否又成为一个轻视气候变化的规划？

类似的问题，也同样出现在早前交椅洲附近约1,000公顷的人工岛，以及沙田马料水填海60公顷作创科用途的发展。人工岛方面，政府虽提出过部分气候应变方案，包括把人工岛地面高度设为平均主水平基准面以上 7.5 米、建议预留 20-30 米海滨长廊作缓冲等，然而这些方案如何参照“政府间气候变化专门委员会”（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC） 或其他机构预测的海平面上升高度而设计，现时并不清楚。

此外，在海平面上升情况下填出的人工岛，如何抵御极端天气带来的风暴潮，以及会否改变中部水域的水流，间接加剧毗邻沿岸（特别是较多人口的港岛西）水浸风险、受涌浪冲击等问题？政府同样未有详细的数据。至于马料水填海，无论是极端天气还是一般天文大潮的日子，城门河已有水浸的情况，日后如果在马料水填海，又会否大幅度改变水流，增加城门河一带的水浸风险？这些问题，都需要在决策过程中精细考虑。

从乡郊破坏日常 看乡郊环境抗御力

这些典型“先破坏后发展”的手段，即先把环境破坏作既定事实，然后借生态价值下降向政府申请发展，增加获批机会，往往除了破坏生态环境，其实也在默默削弱这些乡村地区，尤其是不少非原居民村的气候抗御力。

以上一些涉及长远规划带来的恶果，因并非即时性，一般人感受不深可以理解，不过粗放式改变土地用途，在新界乡郊仿佛也成为一种日常。传媒近年经常报导的新田石湖围屡成泽国，就是经年来政府无效打击附近农地倾倒建筑废料、默许棕地无序扩散，令乡村、农场成为低洼地区，村民、农夫几乎每次暴雨下都首当其冲。直到今时今日，这里仍然是渠务署认定四个水浸黑点的其中之一。

在农地上倾倒作建筑废料平整土地，改作棕地作业以外，也有其他“选择”。2014年，我们曾经在元朗大棠山路跟进一宗非法倾倒泥头个案，向我们投诉的村民指面积与一个足球场面积相约的堆泥，沿天然河溪两旁堆高逾十呎，本已担心短期内加剧水浸风险，更令人担心的，是在同一位置，2011年有发展商曾向城规会提交改划申请，把一带农地改划为“乡村式发展”，兴建351幢村屋，其中117幢作元朗大桥村搬村之用，其余则用作大棠村扩展。建屋计划最终虽然没有实践，但部分被破坏的地方，现时正有休闲农场经营。

2014-15年间，大埔汀角海岸一幅私人农地被堆满泥头，面积至少有四个足球场，高度近半枝电缆柱。这座“私人泥头山”旁的朗厦村仍有村民居住，当时村民在现场向我诉苦，回想起2012年7月一场黑雨，朗厦村试过严重水浸，全村要疏散，泥头堆到两、三米高，全村比低洼更低洼，担心雨季时面对的水浸风险，比之前更高。讽刺的是，相隔将近十年，同一幅农地今年年中又被发现大规模被平整，泥头再次堆得高高，同时间有申请人向城规会提交申请，声称营地将除提供20辆露营车及扎营地点，亦包括食肆、烧烤场、儿童滚轴溜冰场等。

这些典型“先破坏后发展”的手段，即先把环境破坏作既定事实，然后借生态价值下降向政府申请发展，增加获批机会，往往除了破坏生态环境，其实也在默默削弱这些乡村地区，尤其是不少非原居民村的气候抗御力。过往不少政团、学者、环团、关注组织等提及不少改善方向，如修补规划漏洞、协调各部门执法、要求已破坏用地恢复原状、加重罚则等。

然而观察多年来政府的处理方式，不是执法未到位，就是索性把已破坏的地方，包括部分以“先破坏后发展”手段而生的棕地作业，纳入未来的新发展区，名正言顺在“绿地”铺上石屎，然后再加一套排水系统。这一招“去芜存菁”，其实本质上与前述的粗放式城市发展无异。

工程主导的决策思路 排洪以外的公众期望

过程中或许大家都有一定的坚持，讨论过后也未必一定达成共识，但起码并非工程绝对凌驾一切。然而当下在工务过程精简、加快为上的氛围下，这一类涉及工务工程的前期沟通，会否仍然是少数中的少数，或者只局限在部份专业团体、政团之间？

最后一项比较关注的，是应对极端天气这项议题，本身也是关乎人命、社会安危的范畴，在这些基础下，相关排洪硬件配套要“做大”看似是理所当然之际，过往几年一直推动的如蓝绿排水建设、河畔城市等概念，会如何兼容，同样是一项挑战。

想分享一下我们跟进元朗雨水排放系统改善计划的点滴：项目其中一项重点，是在元朗明渠下游建防洪坝，纾缓极端天气下元朗市中心的水浸风险，工程由于非常接近湿地保育区，在项目规划初期至少两年期间，与其他环团跟政府部门来来回回开过多次会议及实地考察，讨论如何处理涉及的生态问题，同时又满足工程需求，以及公众对活化明渠的期望。

要解决、平衡、兼顾的项目多到不能尽录：防洪坝会否改变潮水流向，倒灌到涌口渔村新村，加剧部分村民的水浸风险？有否需要再大幅度扩大工程改善范围？但扩大工程又会否增加湿地损失？活化的河段如果拆走河床的石屎又是否可行？拆几多、拆那些部分才能“计掂数”，不影响排水流畅度？美化河道之余，加快雨水排流是否可行？在明渠下游放几张椅但无遮荫，又晒又热，是否公众乐见的活化？从多方面截水、防止潮水倒灌后，明渠还会有几多水？无水的河又如何活化成生态河？

过程中或许大家都有一定的坚持，讨论过后也未必一定达成共识，但起码并非工程绝对凌驾一切。然而当下在工务过程精简、加快为上的氛围下，这一类涉及工务工程的前期沟通，会否仍然是少数中的少数，或者只局限在部份专业团体、政团之间，这也许取决于往后负责的工程团队如何突破内外的挑战，重新定义“应对气候变化”的内涵，即使是谈硬件配套如何营建、升级，当中又如何超越纯粹的土木工程。

去到最后最后，未来面对的是十号风球还是黑雨，抑或是更极端、更意想不到的天气，如果我们认为要未雨绸缪，大概也回避不了再思一些城市规划的“老生常谈”：是否要延续既有的土地发展模式、工程需要与保育活化可否共存/平衡、如何推动社会参与……或许这才是在气候变化下的“超前部署”。