评论｜在“朝阳”与“暴雷”间轮回的中国式养老业：一场没有监管的国家实验

##无良的商业套路抑或国家的监管真空

2021年春节前夕，[湖南益阳养老院暴雷事件](https://chinadigitaltimes.net/chinese/662093.html)又一次触发了人们对于“养老”的争论。几乎同时，在东北新一轮疫情爆发中人们发现，针对中老年人的营销推广活动成为了[感染风暴的暴风眼]( https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10830687)。这些登上媒体头条的事件不断丰富、强化着一个养老行业“骗老人一生血汗钱”的叙事。与此类似，2017年我开始做关于养老产业的博士论文田野调查后，每当朋友听说我的研究，他们常常问我的第一个问题便是，“养老院是不是打老人？”在这些叙事中，它们不断将无力、易受骗当作一个属于老人的本质弱点加以强化，而“欺骗老人”则成为了养老行业的标签。

这样的新闻事件之所以引人瞩目，当然有很大一部分原因是它们直指当下人们生活中的焦虑，以 [“2036年养老金或耗尽”](https://m.mp.oeeee.com/a/BAAFRD000020201109378748.html)为代表的警告不绝于耳。然而与此同时，这样的媒体热点和追问方式也掩盖了一些令人担忧的问题，尤其是在激化了的受害老人和无良的养老行业的矛盾之中，国家的角色静悄悄地缺席了。

从普通个人的角度来看，社会化养老被等同于一场晚年别无选择的商业赌注，而从养老行业从业者的角度来说，繁重、平淡的日常工作却被时而爆发的极端案例淹没。如果说通过兴建一个全新的产业——养老产业越来越多地被称作“朝阳产业”——来探讨安享晚年生活本身就是蕴含在商业养老内部无法简化的矛盾，那么把沉重的个体悲剧归因于丧尽天良的商人时，这一行业面临的无序性和风险本身却恰恰在这一逻辑中被合理化和自然化。但是，这种无序和风险并不是必然会发生的。中国政府其实非常明确地知道自己对公民养老需求应承担的责任，但就像在益阳事件中以及其后的舆论发酵中我们看到的那样，事件就仿佛发生在一个监管的真空中，仿佛监管的缺席是遗憾的，却非可以追责的。

在这篇文章中，我将简短地考察这种应然与现实的错位，以及在目前的养老业监管规划体系下，与这次益阳纳诺养老公寓事件的预防最为直接相关的信用制度政策。需要强调的是，我的关注点并不在于信用体系本身的治理逻辑，在这一问题上已有丰富的讨论，如端传媒此前发出的文章[《人脸识别 + 社会信用系统，一场重塑人类行为的社会实验？》](https://theinitium.com/article/20180525-wsj-introduction/)和[《依信而治：社会信用作为一种统治工具的解析和伤害》](https://theinitium.com/article/20180404-taiwan-china-social-credit/)等；在本文中，我希望依循它内部的逻辑来展示它目前失败的状况。

##国与家之间的中国式养老业

>一方面是不断放松的门槛吸引着大批中外资本流入，期望在“养老”这样一块徐徐展开的未来市场分一杯羹、布下网络占领先机；另一方面，这些政策意味着，养老领域越来越成为了一块政府划出的的“实验场”。

“人口老龄化”在中国不是全新的概念。在七十年代计划生育政策制定的讨论过程中，学者们就已经意识到强硬的生育政策可能会导致人口结构急剧老龄化（例如[田雪原2015年的访谈](http://news.sina.com.cn/c/zg/jpm/2015-06-23/16491168.html )）。通常认为，以65岁以上人口占总人口的比例达到7%为标志，中国在2000年进入老龄化社会（《中国发展报告2020》）。随着2010年中国第一次生育高峰（1949-1957）的人口开始步入老龄人口，老龄化趋势进入“极速变化”的阶段（同上，第5页）。据最新[《国家统计年鉴》](http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm)，2019年中国的65岁以上人口总数已达1.76亿，占人口总数的12.6%。

在关于中国老龄化的叙述中，中国老龄化的速度往往与早已进入老龄化进程的西方发达国家相比，强调其特殊性和紧迫性。例如中国发展研究基金会所编写的《中国发展报告2020》中就指出，中国社会的老龄化程度由7%到14%用了22年，远快于用了115年的法国和85年的瑞典。

在这样的背景下，中国于2000年后开始了推动[“社会福利社会化”](http://www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60033.htm)的进程（《民政30年》198页）。中国养老行业内普遍把2013年称为养老产业的“元年”。以[《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》](http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm)（下称“35号文件”）的出台为标志，中国在“十二五”期间（2011-2015）正式明确提出了“深化改革加快发展养老服务业的任务”，“到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系，把服务亿万老年人的‘夕阳红’事业打造成蓬勃发展的朝阳产业“（[《意见》解读](http://www.mca.gov.cn/article/gk/jd/ylfw/201309/20130915518508.shtml)）。在随后的几年中，各国家部委和省市机关均出台了大量的行业标准、技术规范、以及从审批、融资、保险到职业培训、食品安全等一系列的政策法规。

像“35号文件”一样的由国务院发出的整体性规划性文件还至少有2016年的[《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》](http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/23/content_5151747.htm)（下称“91号文件”）和2019年的[《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》](http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-04/16/content_5383270.htm)（下称“5号文件”）。在这些宏观蓝图中，养老作为一个新兴产业充满着商机和未来。以2017年年初，民政部等十余部委联合发布的[《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》](http://www.gov.cn/xinwen/2017-02/09/content_5166789.htm#1)为代表，这些政策一次次地推动着养老产业的边界，试图“尽快破除养老服务业发展瓶颈，激发市场活力和民间资本潜力，促进社会力量逐步成为发展养老服务业的主体”。

一方面是不断放松的门槛吸引着大批中外资本流入，期望在“养老”这样一块徐徐展开的未来市场分一杯羹、布下网络占领先机；另一方面，这些政策意味着，养老领域越来越成为了一块政府划出的的“实验场”。与在上世纪已进入老龄化社会的主要发达国家不同，中国并没有经历过大范围福利国家的时代。在欧美国家的新自由主义重构中，因国家从福利领域的“撤出”导致悬殊的社会保障代际差异，从而引发的社会矛盾不同，中国在养老上并没有过国家占主导的阶段，也就无从谈起“撤退”；同样无从谈起的还有社会化养老的基础设施。就养老而言，占主导地位的始终是家庭内部的照料，只有当家庭作为一个单元完全无力承担时社会福利才有可能介入。中国的养老业需要填补的并非国家“撤退”后的空白，而是从家庭“溢出”的、需要社会承担的照护责任。

正如民政部所编《民政30年》中综述所言，中国“老年人社会福利制度的主体是以保障‘无劳动能力、无法定抚养人、无生活来源’三无对象基本生活权益为主的补缺型福利，随着经济社会的发展，目前我国老年人社会福利的对象正在逐步由传统的‘三无’对象向全社会有需要的老年人拓展，正处于补缺型福利向适度普惠型福利转变的过渡时期”。同时需要指出的是，中国的人口预期寿命在建国后的前30年中发生了质的提高，[从建国初期的不到50岁增长到了改革开放初期的近70岁](http://cssn.cn/shx/201604/t20160412_2963398.shtml)，[2015年更是超过了76岁](http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm)。这一变化同时也意味着，“养老”在人口层面上的含义、当下所面临的人口意义上的养老“压力”已与集体化时期不在同一量级。2013年以来中央和各级政府发布的大量的“意见”性文件的涌现正是对承担这些照护工作基础建设的“应然”式描述，它们不断描摹着一副未来中国养老可以由良好的商业秩序提供高质量的照护的图景。

##野蛮生长的朝阳：鼓励投资与虚化的监管

>这些监管措施往往止于纸面，并在一次又一次的规划、一级又一级的下放中不断被推向未来。养老业被呈现为一种终将会实现的美好愿景，然而如何实现的操作措施却愈发模糊。

值得注意的是，在这些规划性的政策中，鼓励投资往往与加强监管并重，对政府职责的规划并不少于对民间和国际资本的吸纳。然而，这些监管措施往往止于纸面，并在一次又一次的规划、一级又一级的下放中不断被推向未来。它们被呈现为一种终将会实现的美好愿景，然而如何实现的操作措施却愈发模糊。在这些图景中，政府的责任首要体现在监管作用上，而监管的基本逻辑便是建立一个覆盖养老行业主体的信用体系。

早在2013年的“35号文件”中，国务院就已经提出了要“加强养老服务机构信用体系建设”，作为发展养老服务业的政策措施之一。2016年的“91号文件”中，更是把推动“行业信用建设”纳入了强化监管的基本原则之中。它规定：“建立覆盖养老服务行业法人、从业人员和服务对象的行业信用体系。建立健全信用信息记录和归集机制，加强与全国信用信息共享平台的信息交换和共享，通过企业信用信息公示系统向社会公示相关企业的行政许可、行政处罚等信息。引入第三方征信机构，参与养老行业信用建设和信用监管。”2019年的“5号文件”中开篇便强调，养老服务的管理体系应以“信用为核心、质量为保障、放权与监管并重”。

同年底，民政部印发了[《养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）》](http://www.mca.gov.cn/article/gk/wj/201911/20191100020903.shtml)，并于次年6月1日正式实施。该试行《办法》规定了地方民政部门应当公示的九种失信行为，应重点关注的三种情形，以及看似具体的失信名单操作、公示办法。

然而，这一养老行业监管的“核心”途径似乎并未起到任何监管作用。[天眼查的结果显示](https://www.tianyancha.com/company/414663421)，涉事养老院益阳市纳诺老年公寓发展有限公司2017年6月曾因“违反公司擅自设立分公司”被沅江市市场和质量监督管理局处罚3000元，[案发后的报导也指出]( https://www.sohu.com/a/446500438_416180)，该分公司“曾因‘涉嫌非法吸收公众存款，涉及总金额1900多万元’被报导过”。在2020年6月，该养老院所属公司因为“违反食品安全法规”被“从轻处罚款5000元”，两个月后的8月又因为“违反登记管理行为”被责令“改正无照经营的违法行为”、“撤除益阳纳诺老年公寓沅江办事处经营场地内悬挂的宣传牌并在相应范围内消除影响”以及“罚款人民币10000元，上缴国库”。值得注意的是，这两项违规都是出现在《养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）》正式实施之后。

我无法判定涉事养老院的负责人是否符合民政部规定的“失信”规则，但在能搜索到的信息中，湖南省民政并未公布任何养老行业主体失信名单。与此相对的是，在2020年9月，纳诺老年公寓事发的四个月前，《中国青年报》就曾对湖南养老投资暴雷隐患进行过[报导](http://zqb.cyol.com/html/2020-09/18/nw.D110000zgqnb_20200918_1-07.htm)。

湖南省也远非唯一一个信用监管并未实施的省份。事实上，除了2020年6月[北京市公布了首批13家养老服务机构失信名单](http://bj.people.com.cn/n2/2020/0604/c14540-34063390.html)外，很难在互联网搜索到全国其它任何地方的任何关于养老机构信用情况的统计。那么更难想像，在老年人“数字鸿沟”刚刚引起重视的今天，这样的监管如何起到作用。如果信用体系的建设是养老行业监管的核心，那么我们也许可以说，在国家不断为养老行业吸引投资的同时，并没有真正有效的监管。

更进一步说，一个新兴的、政府鼓励实验的产业如果没有任何事实上的监管，那么它产生的问题则是结构性的问题。也就是说，不仅老人和家人的生命和财产将命悬一线，养老投资的参与者也更有可能走到暴雷的一步，尤其在“朝阳产业”不断淡化养老业漫长的回报周期及风险的叙事中。

##所有人皆为成本的国家实验

>无论是受到政策鼓励的投资商还是年轻人，都全然有可能在投身养老后才逐步意识到它的回报周期之长、成本之高以及经营之难。

2020年下半年我旁听了多场由建筑师、室内设计师组织的养老相关论坛，他们在讨论养老机构设计装修案例的同时，也开始反思疫情中养老机构的应对经验与不足。湖北的养老院疫情虽然国内媒体只有[短暂的报导窗口](https://china.caixin.com/2020-02-24/101519507.html)涉及其严重性，但从[民政部组织江苏、安徽、湖南三跨省养老服务队支援湖北养老机构控制疫情](http://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_2020yqfkzjz/gzjs/dfdt/202003/20200300025362.shtml)，可窥见湖北情形之严重。

在建筑设计师看来，养老院应从前期设计时就有后期运营团队参与其中。大到楼层、区域的规划，小到清洁用品的放置以及使用动线，都不应是设计师的自说自话，而应该有具有充分实践经验的使用者参与决策。疫情后，特别是在国内外多起养老院内疫情集中爆发的背景下，更是指出了养老院应从设计开始就规划出灵活可变的空间，可机动转换出“三区两通道”（清洁区、污染区、半污染区以及医务人员通道和患者通道）避免交叉感染。

所有这些都意味着，在理想情况下，养老院筹划建立阶段就应有相对完整且稳定的人员框架，并且持续参与到设计流程中。这个过程常常长达数年，对养老公司来说，这些都直接意味着大量难以预计且很可能是不断增长的前期投入。从运营来看，中国政府近年在不断推进养老护理的专业化和职业化。虽然在2017年取消了养老护理员从业资格证（[该资格证本身早已因沦为过场而饱受诟病](https://www.21wecan.com/rczz/ss/201807/t20180727_6713.html)），又在2019年[取消了养老护理员从业的学历要求](http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/13/content_5451459.htm)，但转向了[以技能为基础的职业体系](http://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_zylfw/mtbd/202005/20200500027280.shtml)。同年的[《关于教育支持社会服务产业发展 提高紧缺人才培养培训质量的意见》](http://www.gov.cn/xinwen/2019-10/09/content_5437395.htm)提出“每个省份要有若干所职业院校开设家政服务、养老服务类专业，引导围绕社会服务产业链打造特色专业群”及“原则上每个省份至少有1所本科高校开设家政服务、养老服务、托育服务相关专业”。这样的专业化教育体系在细化了一个专业化的未来养老愿景的同时，也把成本带到了企业和个人。如果说三四年甚至更长的高等职业或本科教育，对养老机构来说意味着增高了的用人成本，那么对于高中毕业选择或被调剂专业的个人则意味着对前途的赌注。

2019年北师大中国公益研究中心发布的[《中国⼤学⽣养⽼服务⾏业就业意愿调查分析报告》](http://www.bnu1.org/show_1358.html)显示，受访大学生越临近毕业，越不愿继续从事养老行业工作，其中大四学生从事养老服务工作的意愿已低于50%。

虽然报告中未明确指出其中原因，但在我的田野研究中接触到的有养老专业背景的工作人员来看，他们中确实有很大一部分在学校要求的实习期过后便不再愿意继续从事本行业工作，而更希望能转向销售类行业；许多人在离职前也都从事着微商的副业。工作压力和责任大，工资相对不高，晋升鼓励不够，以及社会对其专业性的不认可都是他们时常感到付出得不到回报的原因。虽然北京等城市推出了养老服务业入职现金奖励等补贴措施，但从目前[媒体报导](https://mp.weixin.qq.com/s/vJhQX6UVqTB10oVfuQFM_Q)来看，对这些被“朝阳”吸引的年轻人来说，这样零星的地方补贴是否对形成良性的工作环境能产生系统性的效果，仍然有待观察。

在这篇文章中，我简要地考察了当下中国在对养老行业许下“朝阳”的应然承诺的同时，国家未能承担起的监管责任以及将个人、家庭和企业都置于实验之场的势态。同时，对养老的应然探讨是必要的，也是看到当下制度性问题和缺陷的重要途径。

当下关于社会化养老的探讨，多集中于商业与家庭和个人道德的背道而驰。作为这些讨论中较为缺失的一环，在看到这些不断上演的个人和家庭的悲剧的同时，我依然想指出，养老的社会化不应仅仅是家庭无法承担之无奈之举，而是一个可以重审当下中国照护和家庭伦理，建立新的代际、人际关系的重要契机。

这篇文章想强调，将这样关乎每一个人的社会转型实验化，呈现出的后果之一便是国家的看似在场、实则缺席的状态，它的危险不仅在于风险的不断转嫁；实验性养老业的可悲之处还在于，它并不需要一个典型的“坏人”经营养老才会陷入暴雷事件。无论是受到政策鼓励的投资商还是年轻人，都全然有可能在投身养老后才逐步意识到它的回报周期之长、成本之高以及经营之难。如此一来，在当下养老产业中卷入的每一个人都成为了一项国家实验的成本。

（O. N.，人类学博士候选人）

参考文献

李学举.主编. 民政30年. 北京: 中国社会出版社, 2008.

张震. 1950年代以来中国人口寿命不均等的变化历程. 人口研究, 2016, (1): 8–21.

中国发展研究基金会. 中国发展报告2020：中国人口老龄化的发展趋势和政策. 北京：中国发展出版社，2020.