評論｜在「朝陽」與「暴雷」間輪迴的中國式養老業：一場沒有監管的國家實驗

##無良的商業套路抑或國家的監管真空

2021年春節前夕，[湖南益陽養老院暴雷事件](https://chinadigitaltimes.net/chinese/662093.html)又一次觸發了人們對於「養老」的爭論。幾乎同時，在東北新一輪疫情爆發中人們發現，針對中老年人的營銷推廣活動成為了[感染風暴的暴風眼]( https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10830687)。這些登上媒體頭條的事件不斷豐富、強化着一個養老行業「騙老人一生血汗錢」的敘事。與此類似，2017年我開始做關於養老產業的博士論文田野調查後，每當朋友聽說我的研究，他們常常問我的第一個問題便是，「養老院是不是打老人？」在這些敘事中，它們不斷將無力、易受騙當作一個屬於老人的本質弱點加以強化，而「欺騙老人」則成為了養老行業的標籤。

這樣的新聞事件之所以引人矚目，當然有很大一部分原因是它們直指當下人們生活中的焦慮，以 [「2036年養老金或耗盡」](https://m.mp.oeeee.com/a/BAAFRD000020201109378748.html)為代表的警告不絕於耳。然而與此同時，這樣的媒體熱點和追問方式也掩蓋了一些令人擔憂的問題，尤其是在激化了的受害老人和無良的養老行業的矛盾之中，國家的角色靜悄悄地缺席了。

從普通個人的角度來看，社會化養老被等同於一場晚年別無選擇的商業賭注，而從養老行業從業者的角度來說，繁重、平淡的日常工作卻被時而爆發的極端案例淹沒。如果說通過興建一個全新的產業——養老產業越來越多地被稱作「朝陽產業」——來探討安享晚年生活本身就是藴含在商業養老內部無法簡化的矛盾，那麼把沉重的個體悲劇歸因於喪盡天良的商人時，這一行業面臨的無序性和風險本身卻恰恰在這一邏輯中被合理化和自然化。但是，這種無序和風險並不是必然會發生的。中國政府其實非常明確地知道自己對公民養老需求應承擔的責任，但就像在益陽事件中以及其後的輿論發酵中我們看到的那樣，事件就彷彿發生在一個監管的真空中，彷彿監管的缺席是遺憾的，卻非可以追責的。

在這篇文章中，我將簡短地考察這種應然與現實的錯位，以及在目前的養老業監管規劃體系下，與這次益陽納諾養老公寓事件的預防最為直接相關的信用制度政策。需要強調的是，我的關注點並不在於信用體系本身的治理邏輯，在這一問題上已有豐富的討論，如端傳媒此前發出的文章[《人臉識別 + 社會信用系統，一場重塑人類行為的社會實驗？》](https://theinitium.com/article/20180525-wsj-introduction/)和[《依信而治：社會信用作為一種統治工具的解析和傷害》](https://theinitium.com/article/20180404-taiwan-china-social-credit/)等；在本文中，我希望依循它內部的邏輯來展示它目前失敗的狀況。

##國與家之間的中國式養老業

>一方面是不斷放鬆的門檻吸引着大批中外資本流入，期望在「養老」這樣一塊徐徐展開的未來市場分一杯羹、布下網絡佔領先機；另一方面，這些政策意味着，養老領域越來越成為了一塊政府劃出的的「實驗場」。

「人口老齡化」在中國不是全新的概念。在七十年代計劃生育政策制定的討論過程中，學者們就已經意識到強硬的生育政策可能會導致人口結構急劇老齡化（例如[田雪原2015年的訪談](http://news.sina.com.cn/c/zg/jpm/2015-06-23/16491168.html )）。通常認為，以65歲以上人口占總人口的比例達到7%為標誌，中國在2000年進入老齡化社會（《中國發展報告2020》）。隨着2010年中國第一次生育高峰（1949-1957）的人口開始步入老齡人口，老齡化趨勢進入「極速變化」的階段（同上，第5頁）。據最新[《國家統計年鑑》](http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm)，2019年中國的65歲以上人口總數已達1.76億，占人口總數的12.6%。

在關於中國老齡化的敘述中，中國老齡化的速度往往與早已進入老齡化進程的西方發達國家相比，強調其特殊性和緊迫性。例如中國發展研究基金會所編寫的《中國發展報告2020》中就指出，中國社會的老齡化程度由7%到14%用了22年，遠快於用了115年的法國和85年的瑞典。

在這樣的背景下，中國於2000年後開始了推動[「社會福利社會化」](http://www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60033.htm)的進程（《民政30年》198頁）。中國養老行業內普遍把2013年稱為養老產業的「元年」。以[《國務院關於加快發展養老服務業的若干意見》](http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm)（下稱「35號文件」）的出台為標誌，中國在「十二五」期間（2011-2015）正式明確提出了「深化改革加快發展養老服務業的任務」，「到2020年全面建成以居家為基礎、社區為依託、機構為支撐的覆蓋城鄉的多樣化養老服務體系，把服務億萬老年人的『夕陽紅』事業打造成蓬勃發展的朝陽產業「（[《意見》解讀](http://www.mca.gov.cn/article/gk/jd/ylfw/201309/20130915518508.shtml)）。在隨後的幾年中，各國家部委和省市機關均出台了大量的行業標準、技術規範、以及從審批、融資、保險到職業培訓、食品安全等一系列的政策法規。

像「35號文件」一樣的由國務院發出的整體性規劃性文件還至少有2016年的[《國務院辦公廳關於全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》](http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/23/content_5151747.htm)（下稱「91號文件」）和2019年的[《國務院辦公廳關於推進養老服務發展的意見》](http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-04/16/content_5383270.htm)（下稱「5號文件」）。在這些宏觀藍圖中，養老作為一個新興產業充滿着商機和未來。以2017年年初，民政部等十餘部委聯合發布的[《關於加快推進養老服務業放管服改革的通知》](http://www.gov.cn/xinwen/2017-02/09/content_5166789.htm#1)為代表，這些政策一次次地推動着養老產業的邊界，試圖「儘快破除養老服務業發展瓶頸，激發市場活力和民間資本潛力，促進社會力量逐步成為發展養老服務業的主體」。

一方面是不斷放鬆的門檻吸引着大批中外資本流入，期望在「養老」這樣一塊徐徐展開的未來市場分一杯羹、布下網絡佔領先機；另一方面，這些政策意味着，養老領域越來越成為了一塊政府劃出的的「實驗場」。與在上世紀已進入老齡化社會的主要發達國家不同，中國並沒有經歷過大範圍福利國家的時代。在歐美國家的新自由主義重構中，因國家從福利領域的「撤出」導致懸殊的社會保障代際差異，從而引發的社會矛盾不同，中國在養老上並沒有過國家佔主導的階段，也就無從談起「撤退」；同樣無從談起的還有社會化養老的基礎設施。就養老而言，占主導地位的始終是家庭內部的照料，只有當家庭作為一個單元完全無力承擔時社會福利才有可能介入。中國的養老業需要填補的並非國家「撤退」後的空白，而是從家庭「溢出」的、需要社會承擔的照護責任。

正如民政部所編《民政30年》中綜述所言，中國「老年人社會福利制度的主體是以保障『無勞動能力、無法定撫養人、無生活來源』三無對象基本生活權益為主的補缺型福利，隨着經濟社會的發展，目前我國老年人社會福利的對象正在逐步由傳統的『三無』對象向全社會有需要的老年人拓展，正處於補缺型福利向適度普惠型福利轉變的過渡時期」。同時需要指出的是，中國的人口預期壽命在建國後的前30年中發生了質的提高，[從建國初期的不到50歲增長到了改革開放初期的近70歲](http://cssn.cn/shx/201604/t20160412_2963398.shtml)，[2015年更是超過了76歲](http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm)。這一變化同時也意味着，「養老」在人口層面上的含義、當下所面臨的人口意義上的養老「壓力」已與集體化時期不在同一量級。2013年以來中央和各級政府發布的大量的「意見」性文件的湧現正是對承擔這些照護工作基礎建設的「應然」式描述，它們不斷描摹着一副未來中國養老可以由良好的商業秩序提供高質量的照護的圖景。

##野蠻生長的朝陽：鼓勵投資與虛化的監管

>這些監管措施往往止於紙面，並在一次又一次的規劃、一級又一級的下放中不斷被推向未來。養老業被呈現為一種終將會實現的美好願景，然而如何實現的操作措施卻愈發模糊。

值得注意的是，在這些規劃性的政策中，鼓勵投資往往與加強監管並重，對政府職責的規劃並不少於對民間和國際資本的吸納。然而，這些監管措施往往止於紙面，並在一次又一次的規劃、一級又一級的下放中不斷被推向未來。它們被呈現為一種終將會實現的美好願景，然而如何實現的操作措施卻愈發模糊。在這些圖景中，政府的責任首要體現在監管作用上，而監管的基本邏輯便是建立一個覆蓋養老行業主體的信用體系。

早在2013年的「35號文件」中，國務院就已經提出了要「加強養老服務機構信用體系建設」，作為發展養老服務業的政策措施之一。2016年的「91號文件」中，更是把推動「行業信用建設」納入了強化監管的基本原則之中。它規定：「建立覆蓋養老服務行業法人、從業人員和服務對象的行業信用體系。建立健全信用信息記錄和歸集機制，加強與全國信用信息共享平台的信息交換和共享，通過企業信用信息公示系統向社會公示相關企業的行政許可、行政處罰等信息。引入第三方徵信機構，參與養老行業信用建設和信用監管。」2019年的「5號文件」中開篇便強調，養老服務的管理體系應以「信用為核心、質量為保障、放權與監管並重」。

同年底，民政部印發了[《養老服務市場失信聯合懲戒對象名單管理辦法（試行）》](http://www.mca.gov.cn/article/gk/wj/201911/20191100020903.shtml)，並於次年6月1日正式實施。該試行《辦法》規定了地方民政部門應當公示的九種失信行為，應重點關注的三種情形，以及看似具體的失信名單操作、公示辦法。

然而，這一養老行業監管的「核心」途徑似乎並未起到任何監管作用。[天眼查的結果顯示](https://www.tianyancha.com/company/414663421)，涉事養老院益陽市納諾老年公寓發展有限公司2017年6月曾因「違反公司擅自設立分公司」被沅江市市場和質量監督管理局處罰3000元，[案發後的報導也指出]( https://www.sohu.com/a/446500438_416180)，該分公司「曾因『涉嫌非法吸收公眾存款，涉及總金額1900多萬元』被報導過」。在2020年6月，該養老院所屬公司因為「違反食品安全法規」被「從輕處罰款5000元」，兩個月後的8月又因為「違反登記管理行為」被責令「改正無照經營的違法行為」、「撤除益陽納諾老年公寓沅江辦事處經營場地內懸掛的宣傳牌並在相應範圍內消除影響」以及「罰款人民幣10000元，上繳國庫」。值得注意的是，這兩項違規都是出現在《養老服務市場失信聯合懲戒對象名單管理辦法（試行）》正式實施之後。

我無法判定涉事養老院的負責人是否符合民政部規定的「失信」規則，但在能搜索到的信息中，湖南省民政並未公布任何養老行業主體失信名單。與此相對的是，在2020年9月，納諾老年公寓事發的四個月前，《中國青年報》就曾對湖南養老投資暴雷隱患進行過[報導](http://zqb.cyol.com/html/2020-09/18/nw.D110000zgqnb_20200918_1-07.htm)。

湖南省也遠非唯一一個信用監管並未實施的省份。事實上，除了2020年6月[北京市公布了首批13家養老服務機構失信名單](http://bj.people.com.cn/n2/2020/0604/c14540-34063390.html)外，很難在互聯網搜索到全國其它任何地方的任何關於養老機構信用情況的統計。那麼更難想像，在老年人「數字鴻溝」剛剛引起重視的今天，這樣的監管如何起到作用。如果信用體系的建設是養老行業監管的核心，那麼我們也許可以說，在國家不斷為養老行業吸引投資的同時，並沒有真正有效的監管。

更進一步說，一個新興的、政府鼓勵實驗的產業如果沒有任何事實上的監管，那麼它產生的問題則是結構性的問題。也就是說，不僅老人和家人的生命和財產將命懸一線，養老投資的參與者也更有可能走到暴雷的一步，尤其在「朝陽產業」不斷淡化養老業漫長的回報週期及風險的敘事中。

##所有人皆為成本的國家實驗

>無論是受到政策鼓勵的投資商還是年輕人，都全然有可能在投身養老後才逐步意識到它的回報週期之長、成本之高以及經營之難。

2020年下半年我旁聽了多場由建築師、室內設計師組織的養老相關論壇，他們在討論養老機構設計裝修案例的同時，也開始反思疫情中養老機構的應對經驗與不足。湖北的養老院疫情雖然國內媒體只有[短暫的報導窗口](https://china.caixin.com/2020-02-24/101519507.html)涉及其嚴重性，但從[民政部組織江蘇、安徽、湖南三跨省養老服務隊支援湖北養老機構控制疫情](http://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_2020yqfkzjz/gzjs/dfdt/202003/20200300025362.shtml)，可窺見湖北情形之嚴重。

在建築設計師看來，養老院應從前期設計時就有後期運營團隊參與其中。大到樓層、區域的規劃，小到清潔用品的放置以及使用動線，都不應是設計師的自說自話，而應該有具有充分實踐經驗的使用者參與決策。疫情後，特別是在國內外多起養老院內疫情集中爆發的背景下，更是指出了養老院應從設計開始就規劃出靈活可變的空間，可機動轉換出「三區兩通道」（清潔區、污染區、半污染區以及醫務人員通道和患者通道）避免交叉感染。

所有這些都意味着，在理想情況下，養老院籌劃建立階段就應有相對完整且穩定的人員框架，並且持續參與到設計流程中。這個過程常常長達數年，對養老公司來說，這些都直接意味着大量難以預計且很可能是不斷增長的前期投入。從運營來看，中國政府近年在不斷推進養老護理的專業化和職業化。雖然在2017年取消了養老護理員從業資格證（[該資格證本身早已因淪為過場而飽受詬病](https://www.21wecan.com/rczz/ss/201807/t20180727_6713.html)），又在2019年[取消了養老護理員從業的學歷要求](http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/13/content_5451459.htm)，但轉向了[以技能為基礎的職業體系](http://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_zylfw/mtbd/202005/20200500027280.shtml)。同年的[《關於教育支持社會服務產業發展 提高緊缺人才培養培訓質量的意見》](http://www.gov.cn/xinwen/2019-10/09/content_5437395.htm)提出「每個省份要有若干所職業院校開設家政服務、養老服務類專業，引導圍繞社會服務產業鏈打造特色專業群」及「原則上每個省份至少有1所本科高校開設家政服務、養老服務、托育服務相關專業」。這樣的專業化教育體系在細化了一個專業化的未來養老願景的同時，也把成本帶到了企業和個人。如果說三四年甚至更長的高等職業或本科教育，對養老機構來說意味着增高了的用人成本，那麼對於高中畢業選擇或被調劑專業的個人則意味着對前途的賭注。

2019年北師大中國公益研究中心發布的[《中國⼤學⽣養⽼服務⾏業就業意願調查分析報告》](http://www.bnu1.org/show_1358.html)顯示，受訪大學生越臨近畢業，越不願繼續從事養老行業工作，其中大四學生從事養老服務工作的意願已低於50%。

雖然報告中未明確指出其中原因，但在我的田野研究中接觸到的有養老專業背景的工作人員來看，他們中確實有很大一部分在學校要求的實習期過後便不再願意繼續從事本行業工作，而更希望能轉向銷售類行業；許多人在離職前也都從事着微商的副業。工作壓力和責任大，工資相對不高，晉升鼓勵不夠，以及社會對其專業性的不認可都是他們時常感到付出得不到回報的原因。雖然北京等城市推出了養老服務業入職現金獎勵等補貼措施，但從目前[媒體報導](https://mp.weixin.qq.com/s/vJhQX6UVqTB10oVfuQFM_Q)來看，對這些被「朝陽」吸引的年輕人來說，這樣零星的地方補貼是否對形成良性的工作環境能產生系統性的效果，仍然有待觀察。

在這篇文章中，我簡要地考察了當下中國在對養老行業許下「朝陽」的應然承諾的同時，國家未能承擔起的監管責任以及將個人、家庭和企業都置於實驗之場的勢態。同時，對養老的應然探討是必要的，也是看到當下制度性問題和缺陷的重要途徑。

當下關於社會化養老的探討，多集中於商業與家庭和個人道德的背道而馳。作為這些討論中較為缺失的一環，在看到這些不斷上演的個人和家庭的悲劇的同時，我依然想指出，養老的社會化不應僅僅是家庭無法承擔之無奈之舉，而是一個可以重審當下中國照護和家庭倫理，建立新的代際、人際關係的重要契機。

這篇文章想強調，將這樣關乎每一個人的社會轉型實驗化，呈現出的後果之一便是國家的看似在場、實則缺席的狀態，它的危險不僅在於風險的不斷轉嫁；實驗性養老業的可悲之處還在於，它並不需要一個典型的「壞人」經營養老才會陷入暴雷事件。無論是受到政策鼓勵的投資商還是年輕人，都全然有可能在投身養老後才逐步意識到它的回報週期之長、成本之高以及經營之難。如此一來，在當下養老產業中捲入的每一個人都成為了一項國家實驗的成本。

（O. N.，人類學博士候選人）

參考文獻

李學舉.主編. 民政30年. 北京: 中國社會出版社, 2008.

張震. 1950年代以來中國人口壽命不均等的變化歷程. 人口研究, 2016, (1): 8–21.

中國發展研究基金會. 中國發展報告2020：中國人口老齡化的發展趨勢和政策. 北京：中國發展出版社，2020.