评论｜中欧投资协定加速通过的背后，究竟发生了什么？

12月30日，欧盟与中国原则上同意《全面投资协定》（The Comprehensive Agreement on Investment, 后简称CAI），前后谈判历时七年。实际上，不同于欧盟与日本、韩国、越南等经济体已经签署的一步到位的自由贸易协定，这项投资协定涉及的领域更狭窄和局限，主要解决中国向欧洲企业进一步开放市场以及双方企业进行更公平竞争的问题。

投资协定的本质是为彼此领土上的私人投资提供法律保护措施，外国投资者遇到纠纷时可以诉诸国际仲裁机构而非当地法院。中国与欧盟成员国（除爱尔兰）之间现存26项双边投资协定，多数在上世纪八九十年代签署，过时的文本已无法解决当下中欧间愈发复杂尖锐的经贸冲突，拟定一份更全面平衡的新协议的呼声由来已久。

事实上，在投资协定谈判启动的2013年，也是中欧间经贸争端升级的时候，欧盟对中国光伏产品征收临时惩罚性关税，并遭到中国对欧盟产品发起反倾销调查的报复性措施。欧债危机阴影下的欧盟，希望通过与美国和日本的自由贸易协定谈判打开经济局面，但与中国进行类似谈判既不现实也不成熟，CAI可看作是双方决定先从“小处”着手的尝试。

即便如此，两边仍低估了协议的错综复杂性，35轮谈判向社会公布的内容细节极为有限。外界认为欧盟对中国可持续性发展的过高期望，以及中国在市场准入环节不愿让步，导致谈判多年陷入僵局。中国作为制造大国本身对投资协定兴趣寥寥，而愿把更多精力放在与周边地区谈判的、能促进本国商品流动的自由贸易协定上。

在中美贸易摩擦的地缘政治背景下，中欧双方利益却发生交汇，将CAI的加速谈判提升为一个政治化议程。特别是2020年初特朗普政府冷落欧洲盟友，与中国签署第一阶段贸易协定，让欧盟决定加快手中与中国这份投资协议的达成，这点体现在后10轮谈判都密集安排在2020年内。

而在对欧盟进行战略拉拢的驱动下，中国在消除市场壁垒方面作出了关键让步和承诺，并回应欧洲企业关于补贴不透明、强制技术转让、所有制限制等诉求。

CAI不会改变欧盟将中国视作长期系统性竞争对手的看法，只是中欧双方都试图从这份被赋予过多意涵的协议上获得短期政治回报。布鲁塞尔开香槟欢呼投资协定的达成是欧盟战略自主的有意义的体现，而北京认为在与华盛顿的外交缠斗中扳回一局。然而，CAI的实质施行还要面对未来一年中的不确定因素，包括欧洲议会的详细审议和即将上台的拜登政府对此的反应。

欧盟成员国的“心路历程”

美国总统特朗普在过去四年中给欧洲上的难忘一课，就是贸易和投资协定不仅仅是两个经济体之间的技术安排，而日益成为政治成就的象征。欧盟在明知这项“潜规则”的前提下，仍选择在白宫易主的权力悬空期同意CAI，并搁置成员国内部对协议过于仓促的批评。欧盟委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）强调协定是基于价值观贸易议程的一个里程碑，但背后实际推动方德国则引导欧洲在最后时刻转向了地缘经济的现实主义选项。

12月15日左右，关于协议达成的乐观在欧洲政策圈重新浮现，但欧盟各成员国也在最后时刻加紧政治角力。首先对CAI提出异议的是波兰，藉由外交部长Zbigniew Rau在推特上表示应该“让我们的跨大西洋盟友（美国）加入磋商”，同时美国候任总统拜登选定的国家安全顾问苏利文（Jake Sullivan）也呼吁，“欧洲伙伴应就我们对中国经济活动共同担忧的问题及早协商”。

这个“等等拜登上台”的美国中心论，触及到部分欧盟官员的敏感神经，也与冯德莱恩欧委会常挂嘴边的寻求战略自主的响亮口号背道而驰。欧洲人心态发生微妙变化，同时与1月美国与中国签署旨在缓解贸易摩擦的第一阶段经贸协议有关，欧盟并没有被提前告知协议内容。该协议改善美国企业进入中国金融服务市场的机会，使同样对行业投资壁垒不满的欧洲企业直接处于竞争劣势。

外交观察家指出CAI将使美欧和解并达成协调的涉华政策变得复杂起来，但CAI支持者认为人们高估了跨大西洋的贸易协调水平。最终欧盟官员以不便过早与候任总统团队接触为由，没有与美方就CAI直接对话。

此外，法国联同荷兰、比利时、卢森堡将劳工标准问题摆上谈判桌，一度为冲刺阶段踩下刹车。法国贸易部长里斯特（Franck Riester）放话，若北京不解决强迫劳动问题，巴黎便不会放行该协议。对新疆再教育营存在的强迫劳动是欧洲议会着重关注的涉华议题之一，尽管中国政府否认此事。中方最终同意“继续并持续努力”争取批准国际劳工组织（ILO）的两项基本准则，即《强迫劳动公约》（C029）和《废止强迫劳动公约》（C105）。

欧委会将中国会“持续努力”的承诺视作一项胜利，但外界认为中方针对国际劳工组织的非法律约束性承诺给自身留有余地，而确切的措辞对于欧洲议会随后批准中欧投资协定至关重要。已经有议员高调呼吁，应该为签署禁止强迫劳动的禁令制定一个有约束力的时间表。

中方对允许工人组成独立工会的条款有明显政治担忧，波兰团结工会的历史镜鉴对中欧都不陌生。欧盟参考此前与越南谈判自贸协定的思路，妥协越南为批准国际劳工组织基本条约作出“持续不断的努力”的措辞。随后欧洲议会向越南施加政治压力，将越南落实更多工人权利作为批准协议的前提条件。

然而这些内部分歧并未形成挑战，或者说没来得及形成挑战势力。欧洲理事会重要协调机构——成员国常驻代表委员会（COREPER）前一天突然公布，将听取欧委会汇报中欧投资协定进展情况列入12月28日议程。由于大使级会议的议程都是事先确定，一些成员国对此感到惊讶。但会议上27位驻欧盟大使无人举牌反对，正式为CAI的通过铺平政治道路。

默克尔在布鲁塞尔的德国政客班底功不可没，其中德国驻欧盟大使柯慕贤（Michael Clauss）被认为在部长理事会层面做了大量工作。柯慕贤此前曾任驻华大使，期间高调批评中国市场准入和政策不确定性影响德企对华投资意愿，而这恰恰是CAI着重解决的议题。然而，一些小国在CAI快速达成后感到被忽视的消极回味，认为德国再次展现了欧洲政治中的过大权重。“这就是欧盟在脱欧后的工作方式吗？”一位欧盟官员接受POLITICO采访时诘问，“如果德国参与过多，欧盟小国就无话可说了。”

接下来，贸易律师会针对中欧投资协定文本细节进行斟酌，并等待欧洲议会和理事会最终通过，这一过程至少要到2021年下半年才能开始。据报道默克尔也与法国总统马克龙达成谅解，德国在年底达成CAI，而协议的批准和签署将在2022年上半年法国作为理事会轮值主席国期间完成。这样一来德法双引擎都能对中欧投资协定施加前后两端的影响力，而夹在中间的理事会轮值主席国葡萄牙和斯洛文尼亚将扮演有限角色。

欧洲与中国各自得到了什么？

作为CAI最直接的受益者，在华欧洲企业积极游说欧盟应该把握时机签署协议。以德国跨国大企业为首的欧洲工商界，近些年将“中国竞争环境不公平”及“缺乏互惠性”成功游说进中欧双边关系的议程表，涉及准入领域、知识产权保护、禁止强制技术转让等方面，并将中方迟迟不肯让步作为批评中国经济改革不力的话题点。

由于在华欧洲企业无论是在获取政策信息还是获得产业补贴方面，都不敌中国国有企业在特定领域的优势竞争地位，因此要求CAI应该包含规范国有企业行为，以及对国企被给予特殊安排的争端解决机制。而占据中国GDP达30%的国企关乎国计民生，试图从国际投资角度规范国企触发了侵犯投资政策自主权的担忧，进而被质疑破坏中国经济和政治主权。这也是此前CAI谈判陷入僵局的主要难题之一。中方认为欧洲的要求伤害到中国自身安全发展利益，同时对外反复强调要把谈判节奏掌握在自己手中。

另一方面，欧洲希望通过CAI来解决中欧间诸多经贸龃龉，中国则试图降低欧洲不切实际的过高期望。要想顺利达成协议必须准确认识CAI的性质，即这仅仅是一份投资协定，而不是讨论限度更广泛的自贸协定。从结果来看，欧盟也务实地接受了这一认识。欧方核心谈判官员欧盟贸易司司长魏延德（Sabine Weyand）说：“CAI并非万灵药，但却是欧盟对华全面战略的一个重要基石。”魏延德在TTIP和脱欧谈判均中扮演重要角色，也被认为是布鲁塞尔“德国班底”的成员之一。

除传统投资协定中包含的投资保护内容，CAI谈判还有三项核心立柱，即市场准入、投资监管以及可持续运营发展。同时CAI创新性引入准入前国民待遇和负面清单的管理体制，负面清单意味着只要是清单以外的部门都可以投资。中国在这几项议程中都做出让欧洲满意的实质性让步，让其感到眼下“我们不能得到比这更好的交易”。对于中国来说，这也是首次对外签订的包括市场准入的双边投资协定。

例如在市场准入环节，欧企如愿获得与美企在金融服务业的相同待遇，特别是在保险和资产管理领域；欧洲车企获准投资新能源汽车工厂，在汽车行业逐步取消合资企业要求，这点尤其利好德国；欧企可以在北上广深等特大城市建立独资私人医院和诊所，但在其他地区只能以合资形式出现；云服务领域对欧盟投资者开放，但股本上限为50%等等。此外，CAI通过增加服务行业补贴透明度，制定反对强制技术转让的规则，为欧企提供进入标准制定机构的机会，展示大幅改善竞争环境的诚意。

此外，于2020年11月15日签订的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）也对欧洲有侧面触动效果，让欧洲企业深感落后危机。利益矛盾更复杂的东亚三国能摒弃纠纷促成世界最大贸易区的建立，虽没有推进自由化步骤（如该协议中不包含劳工条款），但务实促进了区域一体化。欧盟出口商面临市场准入和贸易转移效应的相对恶化，日韩竞争对手可以则可以更好地进入中国。

鉴于投资对出口和双边贸易的拉动作用，CAI也是疫情冲击下拯救低迷经济的实际选项。2020年前三季度，欧盟与中国的贸易额达到4200多亿欧元，意味着中国超过了美国成为欧盟第一大贸易伙伴。作为欧洲经济发动机的德国是欧盟最大出口国，本身投资能力也比其他中小成员国强，更需要中国市场来提振经济。因此，有CAI反对者认为德国以一己私利“出卖”了欧洲价值观。

价值观和实际利益的对决在CAI谈判完成前更加白热化。现实利益派的代表中国欧盟商会主席武特克（Jörg Wuttke）接受采访时说：“我们是想让自己感觉更好，还是想让贸易更好？我们必须真实地了解我们能塑造多少中国。”这位同时也是德国化工巨头巴斯夫的高管的话一石激起千层浪。

中欧交往仍旧是两条并行的轨道，一边是出于政治制度不信任的人权争论，一边是经济贸易利益捆绑，CAI并没有使双轨交合。在为CAI放行前夕，欧盟同样发表声明对张展等记者、律师和维权群体被判刑表达关切。

从结果来看，此次协定令中国打开了对欧单边开放，中国赴欧投资企业并未争取到多大实惠，更多的是保持现状。中方争取到准许进入可再生能源领域，为光伏、风电等新能源企业出口和投资带来增量市场。中企对欧直接投资无论是在数量还是质量上都远逊于欧企对华投资，高质量的创建投资案例乏善可陈，主要大型企业如华为同时因卷入中美冲突，被部分欧盟成员国排除出电信基建。

中国企业目前面临欧盟内部市场和技术的隐形壁垒，欧委会也在今年推出多个防范欧盟外竞争者的政策工具，如针对外国政府补贴的审查制度框架和已付诸实施的外资安全审查框架，阻截中企特别是国有企业对欧洲关键领域的并购投资，CAI并没有改变这些局面。很显然，对中国来说，此次协定是以出让更多国内市场的方式，来拉拢欧盟换取更长远的战略影响力。