评论｜管中祥：中天新闻台熄灯，“新闻自由”之争到底有多真？

2020年11月18日，台湾“国家通讯传播委员会（NCC）”以7:0的票数，裁定卫星电视中天新闻台不予换照，这家从1994年9月1日成立至今的电视台，这两天就将走入历史，创下台湾史上首次新闻台被关闭的情况。

“中天新闻台”未能换照的结果虽然不让人意外，但也引起台湾社会诸多讨论。执照审查期间将近半年之久，审照开始至今，“中天新闻台”的支持者、部分媒体工作者、蓝营政治人物以及部分民众，以迫害新闻自由为由，反对政府撤销执照。

另一方面，中天被不少抵制者以“红色”、“亲共”为由批评，并支持NCC的决定，在这样的背景下，台湾社会再次掀起一场有关蓝绿政治斗争，以及新闻自由与媒体监理边界的激烈争论。在陷入又一场口水争议中，我们需要回到新闻的本位思考，到底新闻自由的根基与目的是什么，继而政府的监理又做对、做错、做多、做少了什么。

2012年前后的中天

“中天新闻台”讯号透过卫星传送，属“卫星广播电视法（卫广法）规范”，依台湾“卫广法”规定，卫星电视的执照期限为六年，取得执照三年后须进行评鉴，每隔六年重新换照，这是台湾的卫星电视管理依法行政的例行公事，而这次本也是中天新闻台第三次换照审查。

台湾的卫星电视主要是透过有线电视系统传送到用户家中，目前台湾有线电视传送近百个基本频道，但取得执照的卫星电视的供应者有超过三百家。因此，1999年制定的“卫广法”将执照有效期间设为六年，政策出发点除了定期监理频道表现、以及维护观众权益与广电秩序的机制外，也考量到当时有线传播频宽的有限性与公共性。

既然执照有期限，换照时自然会有通过或不通过之分，“中天新闻台”并不是台湾第一家没有通过换照的媒体，2005年包括“东森S台”在内的七家频道不予换照，2010年“年代综合台”一样驳回换照。而此次“中天新闻台”之所以引发争议，除了有人认为是迫害新闻自由外，也与旺中集团旗下的新闻媒体及老板蔡衍明的言行有关。

“中天新闻台”的前身是香港商人于品海经营的“传讯电视”中天频道，1993年 ，台湾有线电视正式合法，不少有志新闻事业的集团纷纷进驻。1994年，传讯电视旗下的中天及大地频道在台开播，当年11月，中天便制作“全台联线──省长选情报导”在各大有线电视系统播出，打响第一砲。中天频道成立之时，便以成为“华人CNN”为目标，以台湾为基地，在全球20多个国家设立新闻中心，国际化的新闻内容曾让台湾民众耳目一新。

好景不常，1996年于品海不堪亏损，将“传讯电视”经营权卖给和信企业团，没多久再转到象山集团，而在2009年旺旺集团正式入主后，便争议不断。

例如，2012年，蔡衍明接受华盛顿邮报专访时表示“关于六四天安门事件的屠杀报导不是真的”、“中国在许多地方是很民主的”以及“记者虽然有批评的自由，但是下笔前必须考虑后果”。蔡衍明的亲中言论与过去《中国时报》报导六四事件的立场截然不同，1989年的《中国时报》曾以“共军开火镇压 学生民众死伤无数”为题，大幅报导北京政府的镇压造成伤亡与全球声援行动，连日版面关注中国血腥镇压。但没想到后来接手的老板，不但打脸前老板，并严重扭曲历史，引起台湾知识界反弹。

70多位学者及NGO工作者发起“当中时不再忠实，我们选择拒绝——拒绝中时运动”，拒绝在中时媒体发表文章，此举获得1000多位学者及民众连署支持。当年蔡衍明也计划再次扩大媒体版图，入主有线电视系统，台湾新闻记者协会、媒体观察教育基金会等团体发起的“反媒体垄断大游行”，共有一万多民群众走上街头，反对旺中集团并购中嘉有线电视系统，除为防止财团垄断媒体，也是反对蔡衍明长期的亲中言行。

虽然部分人士认为NCC不给“中天新闻台”执照是迫害新闻自由，蔡衍明也在今年的“秋斗”游行中高喊捍卫言论自由，但，不论是言论自由或新闻自由并非完全不必规范。例如，在黑暗的戏院里大喊失火会造成公共危险，新闻自由若无关公共利益而侵犯隐私，不但会犯众怒，也可能受到法律制裁。

不过，更需要确认的是，新闻自由或言论自由的目的是什么？在民主社会又有什么样的意义？

NCC的裁罚理由与标准

“中天新闻台”的立场与政治倾向并不是过去年六年NCC裁罚的项目，并且不构成不予换照的原因。

新闻自由之所以需要受到特别的保障，是因为新闻媒体要协助人民追求真相、探究事实、监督权力者。虽然民主国家有议会监督，但仍可能滥用权力、贪污舞弊、政策错误，因此新闻自由的存在是为揭露政客不愿人知的秘密，与监督政府的不当作为。

追求真相与事实是媒体享有新闻自由的权利与义务。若要能揭发弊案，则需要找出真相与事实；若要监督政府、发表评论，也得以事实为根基。而有了真相与事实，才能让公共讨论进而就事论事，而非凭借虚假信息乱带风向。因此，追求真相、监督权力、促成公共讨论，这是民主社会新闻自由的重要价值。

“中天新闻台”虽然在民进党执政时用力监督政府，但在蓝营执政时却又是另一套标准，相关的政论节目也只是要展现自己的立场而非促进公共讨论，彷若“一言堂”。不过，这种现象不是中天独有，台湾大部分的主流媒体都有类似的问题。新闻媒体被称为“第四权”，要监督的是行政、立法、司法等权力机制，包括执政或在野都应该是其监督对象，但台湾媒体的角色及监督位置，总是随著政党轮替而改变。

不过，“中天新闻台”的立场与政治倾向并不是过去年六年NCC裁罚的项目，而且不构成NCC不予换照的原因。

依据NCC公布的裁罚记录，“中天新闻台”这六年违规共有25次，罚金高达1153万元，违规的项目则包括妨害公序良俗、妨害儿少身心健康、节目广告不分、违反儿少法、营运不当等，其中件数最多的裁罚事项则是违反事实查证原则，共计12件，将近裁罚总数的一半。

虽然有些裁罚仍在诉讼，“中天新闻台”也表示，“违反事实查证原则”有部分内容是参加政论节目来宾所言，属个人意见，不是新闻报导的问题。不过，假使在节目播出时来不及查证，那么节目播出后，来宾在节目中所言的“事实”是否应再进行确认？而若各界已明白指正错误发言，“中天新闻台”是否应在节目更正或致歉？更离谱的是，NCC于2019年针对中天新闻报导“凤凰云”及指控驻新加坡大使帮政府盯场的新闻，分别违反公序良俗及事实查证原则，被罚一百万，但“中天新闻台”却在自己的报导将遭裁罚的原因连结到报导韩国瑜新闻过多，完全昧于事实。

包括中天在内的任何媒体都可以有自己的立场，也可以明白说出自己支持的政党与候选人，但却不能因为立场扭曲事实。

包括中天在内的任何媒体都可以有自己的立场，也可以明白说出自己支持的政党与候选人，但却不能因为立场扭曲事实。查证及报导事实是新闻媒体基本守门过程，也是新闻自由受到保障的重要目的，媒体的评论及民主的讨论必须建立在事实的基础上，倘若不愿查证、报导事实，不但可能滥用新闻自由，也是对民主政治的伤害。

再退一步来看，台湾的“卫星广播电视法”有关换照的审查标准究竟有那些标准？NCC又以什么样的理由不让“中天新闻台”换照？

依据NCC公布的“卫星频道节目供应事业一般频道换照审查评分表”，换照评分项目依时间区分为执照期间第四年至执照届满六个月前营运计划执行报告，占四十分，以及未来六年营运计划，占六十分。前者审查内容包括：市场定位与频道规画、内部控管机制与自律组织运作、财务结构与收费标准、公司组织与人员训练，以及客服部门编制与意见处理等；而后者则有：使用卫星基本资料、财务结构及人事组织、频道或节目规画、内部控管机制、经营方式及技术发展计划、收费基准及计算方式，以及其他经主管机关指定事项。

NCC的新闻稿中提出不予中天换照的理由，除了裁罚项目外，还包括“中天新闻台”伦理委员会对观众申诉几未提出实质有效讨论，失去批判矫正功能；教育训练规划亦未能有效连结民众申诉，且内容常与新闻专业无关，有沦为表面功夫之嫌；中天亦未遵守自订之“中天专业伦理规范”及“中天涉己事务新闻制播规范”，其内部控管与自律机制运作失灵。

NCC也说，在今年十月举办的换照开听证会中，“中天新闻台”未能就其“内控与自律失灵之原因”及“如何排除上层股东干预与解决机制”提出有利之说明，大股东（指蔡衍明）及高层，明显违反该公司所订“中天电视新闻自主公约”，新闻部相关主管均未表示异议，亦未见自律内控机制对此提出检讨与反省，印证该台营运不善。再加上，该台虽受到该会多次警示与要求落实附款，却未能如实执行。因此，中天公司未遵守自订之新闻制播规范、多次虚伪陈述、选择性执行自订之相关自律规范，NCC认为中天未改善过往违规情事，更难以落实未来6年营运计划，依卫广法第19条规定驳回其申请不予换照。

不过，若将这些理由对照换照标准来看，则几乎集中在换照前三年的自律机制、人员训练等项目，若仅以此不予换照，理由略显不足。至于其它诸如财务结构的表现如何，主管机关何以能从过去的表现推论未来营运，NCC也得有更多说明才合理。

从NCC的新闻稿来看，不予换照的理由包括裁罚及民众申诉、老板干预、自律失灵、未能屡行附款与改善承诺等，并认为过去表现及提出的改善措施并无法担保未来营运时能有所改善。不过，若将这些理由对照换照标准来看，则几乎集中在换照前三年的自律机制、人员训练等项目，若仅以此不予换照，理由略显不足。至于其它诸如财务结构的表现如何？各项指标的配分比例如何？主管机关何以能从过去的表现推论未来营运？NCC也得有更多说明才合理。

旺中集团已展开“法律战”，可能提起诉讼，未来NCC与其在法庭的攻防上，势必要提出更充足的理由才可能维持不予换照的裁定。如同无国界记者组织在声明中所提醒的， 不予换照是极端的手段，需要被妥善证明其合理性。另一方面，旺中集团也走上街头，动员群众支持，不仅在换照前就以捍卫新闻自由之名举办“户外开讲”，换照遭驳回后，蔡衍明更现身工运团体主办的“秋斗”游行现场，与蓝营政治人物高喊捍卫言论自由。旗下媒体也一如以往刊出NCC委员的“缉凶照”。

NCC作出不予“中天新闻台”换照隔日，旺中集团旗下的《中国时报》头版写著“可耻”大字，控诉中天关台是“政府当局最丑陋、最可耻的政治裁定”，除了刊出蔡英文总统及苏贞昌院长的照片外，七位NCC委员的照片也同时登上头版。

“中天新闻台”并发表声明直白地表示：“所有人都知道蔡英文政府关掉中天新闻是叫中天闭嘴。来自蔡英文总统身边的消息，2018年以来选举仇恨未消，蔡总统‘要让蔡衍明痛’；苏贞昌院长要关中天，因为中天紧咬他180万被窃却不报案。关掉中天，这是一场政治裁定….”

全篇文章充满情绪，缺少论法、论理，除了看得出旺中集团强烈的不满之外，也展现其惯有的“公器私用”风格。

旺中集团，做新闻还是做公关？

NCC认为蔡衍明和旺中集团高层的手已伸进中天新闻台，严重影响新闻工作者的报导自由，媒体已成了公关工具，脱离民主社会应有的角色。

这不是旺中集团第一次有这样的反应，2009年，旺中集团正式跨足经营电视台，NCC依法审查旺旺集团购买中视、中天董事长变更案，最后提出七项附款准许有条件通过。不过，NCC的决议引起旺中集团不满，连续几天发动所属媒体以大篇幅版面回击，抨击NCC是土皇帝，同时在《中国时报》、《工商时报》头版以“理直气壮、以直报怨”为标题刊登“缉凶式”广告，将翁晓玲、钟起惠、陈正仓三位NCC委员的照片置头版下方，批评其违法滥权。

旺中集团的作法引起媒改团体及学者反弹，随即召开记者会，呼吁旺中集团回归社会公共价值，进行平衡、公正、客观的报导，容纳不同的声音。也希望蔡衍明能悬崖勒马，否则将发起“三拒三中：拒看与拒听三中媒体、拒买母公司旺旺集团的产品并拒绝到所属的神旺饭店消费、拒绝承认三中媒体的新闻专业。”

对于学者及媒改团体的批评，蔡衍明同样以头版广告回应。《中国时报》的头版刊登了“以和为贵”标题，要求批评他的学者、媒体工作者向中时集团道歉，否则将会提起讼诉。果然没多久，包括笔者在内的瞿海源、郑秀玲、林惠玲、庄丰嘉、田习如、林幸妃等7名学者与记者，就收到了旺中集团寄出的存证信函，要求道歉否则将会提告。

此举造成社会更大不满，传播学界发起连署谴责旺中，三天内，二十三所传播科系、超过一百五十名传播学者连署，是台湾新闻传播史上最大规模的传播学者串连抗议行动。最后，在庞大压力下，蔡衍明亲自拜会几位传播科系主任，才结束这场台湾新闻史上的闹剧。

从旺中集团一连串荒腔走板，意图使人噤声的手段，对照蔡衍日近日高喊“捍卫言论自由”的口号，显得十分荒谬。然而，蔡衍明不仅将旗下媒体“公器私用”，当作打击异己的利器，同时也把媒体当作个人的公关工具。

如果说笔者以上作为当事人与旺中集团交手的经验，读者仍认为有避嫌之需，那么台湾社会对旺旺集团的质疑，则可从下文看其脉络。

2009年2月，《天下杂志》刊出记者林幸妃撰文，标题为“报告主任，我们买了《中时》”，内容叙述旺旺集团在中国发行的内部刊物《旺旺月刊》，在2008年12月刊登蔡衍明买下《中国时报》后与中国国台办主任王毅见面的过程。

文章指出，当期的《旺旺月刊》有张蔡衍明拜访王毅的照片，蔡挺直挺直背脊，以身体三分之二坐姿坐在沙发上，双手紧握放在大腿。他向王毅“介绍前不久集团收购台湾《中国时报》媒体集团的有关情况，董事长称，此次收购的目的之一，是希望借助媒体的力量，来推进两岸关系的进一步发展。”而王毅也回答蔡衍明：“如果集团将来有需要，国台办定会全力支持。不但愿意支持食品本业的壮大，对于未来两岸电视节目的互动交流，国台办亦愿意居中协助，”

虽然蔡衍明认为被误解，但这篇报导却惹怒了不少台湾人，质疑蔡衍明买下《中国时报》为什么要向中国国台办主任报告？而新闻媒体贵在独立自主，任何有权力的都应该是被监督的对象，为什么要向被监督的人报告呢？难道王毅不是被监督对象，而是旺中的上级单位？当对方因为你报告了收购媒体，愿意协助你的企业，这样你还能独立自主？蔡衍明经营媒体是为了什么？特别是中国跟台湾仍处紧张关系，随时都可能武力犯台，向中国官员报告的目的是什么？

这些提问对蔡衍明来说应该都是多余，对他而言，经营媒体恐怕是扩展中国市场的公关工具，媒体独立、新闻自由、新闻自律，并不是最重要的。蔡衍明的言行，不仅透露他经营媒体的目的，也完全曝露亲中心态。

媒体可以有立场，但不可扭曲事实，媒体可以有立场，但不是老板用来打击异己或个人公关的私器。出身《中国时报》，曾在蔡衍明入主中天电视前担任总经理的资深媒体人陈守国，虽然不赞成NCC的管制方式，但他仍然表示：“蔡老板把他偏好的意见内容印制传单、录影上传YT，这是他的言论自由，应该受到保障；但他漠视专业组织及过程，把“公器”当成宣扬自己偏好的“私器”，那就难以拿新闻自由来说嘴了。个人的言论自由不等于媒体的新闻自由；媒体是公器，不是私人的玩具！”

而这也是NCC否决“中天新闻台”换照的原因之一，NCC在声明中直指：“依听证会上中天公司董事林柏川先生与大股东蔡衍明先生之陈述证实大股东蔡衍明先生、非中天公司人员邱佳瑜女士直接或间接介入中天新闻台制播之情事，明显违反该公司所订‘中天电视新闻自主公约’”

显然的，即使蔡衍明不断否认，但NCC认为他和旺中集团高层的手已伸进中天新闻台，严重影响新闻工作者的报导自由，媒体已成了公关工具，脱离民主社会应有的角色。毕竟，新闻自由不是媒体老板的新闻自由，更不是媒体老板可以干预编辑室新闻自主的自由，新闻自由的目的是要追求真相、监督权力，同时是保障的是多元言论的自由。

NCC不让“中天新闻台”换照，也为台湾频道管制立下极高的标准，未来NCC能否用相同的标准审查不同政治立场的媒体执照，是否能让人心服口服，也是NCC即将面临的挑战。

不过，NCC不让“中天新闻台”换照，也为台湾频道管制立下极高的标准，毕竟，干预媒体自主的新闻台老板不是只有蔡衍明，在现实运作上比比皆是，未来NCC能否用相同的标准审查不同政治立场的媒体执照，是否能让人心服口服，也是NCC即将面临的挑战。

严格来说，就算“中天新闻台”完全退出台湾电视市场，台湾新闻媒体的品质也未必因此会更好，因为如果市场结构不改变、媒体政策不检讨，砍掉“中天”，也只是锯箭法，杀了一个“中天”，还会有千千万万个“中天”。

台湾媒体生态脆弱，政府应该怎么监理？

民主政府不是不能管制媒体，但应该避免侵犯新闻自由，而要促成媒体自律，民主政府不是不能管制媒体执照，但要目的是健全市场秩序，防止垄断，促成媒体多元存在。

作为政府，乃至社会大众，要思考的是，台湾现有的市场结构、系统业对频道的垄断、过度的商业竞争、不透明的媒体产权结构、境外投资管制的过度宽松、对中国市场的依赖、党同伐异的文化，是如何造成中国势力有机可乘、商业媒体的品质低落、新闻内容腥煽破碎、新闻无法自主、公共议题难以正常讨论等问题的。

民主政府不是不能管制媒体，但应该避免侵犯新闻自由，而要促成媒体自律；民主政府不是不能管制媒体执照，但要目的是健全市场秩序，防止垄断，促成媒体多元存在。不过，这对民主政府来说的确是难题，既要维护新闻自由与自主，又要管理市场秩序，保障阅听众权益，其实并不容易。

2014 年，“中天新闻台”第二次换照时，虽然NCC同意通过，但要求中天必须在半年内落实下列四项附款：包括定期办理员工教育训练避免违反相关法令、伦理委员会外部委员宜包含学者专家或公民团体、尽速补实专职专责编审人员，以及落实独立审查人制度等。这些附款的目便是希望落实媒体自律。

不过，原本应该要在2017年履行的附带条款，“中天新闻台”一直到2019年3月仍未完成。 NCC 在当年 6 月再次要求中天在一个月内改正，中天才聘任独立审查人。然而，如果中天愿意确实落实这些决议，作好自律，或者NCC早在三年一次期中执照评鉴时，就能负起责任，依法行政，也许就不会有今天的争议了。

2005年台湾首次换照，当时的审议委员就针对所有新闻台提出的类似的附带条件，要求建立公众参与及公众监督制度并将其列入营运计划书，同时在新闻台设立公评人（独立审查人）﹑开辟固定节目由媒体主管直接面对观众的建议与批评等。业者刚换新执照时曾经短暂开辟自我检讨节目，也陆续成立伦理委员会，邀请公民团体及学者参加，定期检讨论新闻内容，透过更多公民力量协助新闻自律，以降低裁罚或遭政府干预。

在公民团体的监督下，新闻媒体的表现稍加好转，腥煽的内容比过去少，也减少了侵犯人权的内容。不过，台湾媒体环境的改变仍然有限，一方面，部分媒体的伦理委员会流于形式，难以发挥功能，另一方面，台湾“市场小、媒体多”破碎的市场结构，新闻台在获利有限的情况下，内容难免媚俗，也难以制播高品质的新闻内容。更大问题在于，台湾的媒体政策一直缺乏前赡与多元的引导规划。

除了，“市场小、媒体多”，台湾媒体市场的另一个问题则是商业媒体过多，非商业媒体比例较小，然而，破碎的商业市场无法让媒体经营符合应有的市场规模，不但较难提升内容品质，也因为考量获利与竞争，容易排除弱势或多元的声音。

政府除了定期检讨现有的广电业者是否履行申请执照时提出的营运计划，或提供资源与奖励鼓励制播优质节目外，也应该思考如何调整市场。

政府除了定期检讨现有的广电业者是否履行申请执照时提出的营运计划，或提供资源与奖励鼓励制播优质节目外，也应该思考，如何调整市场，以公共力量介入建构商业、公共、社区、另类媒体并存的多元市场结构，才是积极的媒体政策。

例如，在反媒体垄断后，民进党曾表示要制定《媒体多元维护与垄断防制法》，在NCC提出的草案中，除了防止媒体垄断，也将促成媒体自律的机制，如：独立编审制度、新闻编辑室公约、设置新闻伦理委员会等写入法条当中；此外，也明定广电事业应提供时段或频道并制播弱势族群视听内容，政府应编列预算以用于健全媒体环境、提升新闻制播质量等。然而这项有助于改善台湾传播产业的法律，却仍只是“草案”，仍未进行实质讨论，民进党就像许多违反自律的准则的新闻媒体一样，违反自己的承诺。

这项有助于改善台湾传播产业的法律，却仍只是“草案”，仍未进行实质讨论，民进党就像许多违反自律的准则的新闻媒体违反自己的承诺。

另一方面，民进党政府也主张建立公广集团，修改公共电视法，增加公共电视的规模，提高公共媒体预算，但此一有助保障台湾多元文化，维护公共价值，促成公共讨论的媒体法律，一样毫无实质进度。

就算中天退出市场，台湾的媒体环境也不会因此变更好，新闻媒体未必会更自律，媒体老板也不会停止干预。民进党是执政党，也是国会多数党，若要改善台湾的传播环境就应该要有积极作为，要能实践承诺，否则只是对新闻台动刀，若又未能一视同仁，即使不予中天换照是依法行政，也会落人口实。

（管中祥，台湾中正大学传播系教授）