评论｜后疫情时代的治理：监视资本主义和数字利维坦

尽管 Covid-19 疫情还远未结束，但是人们已经开始担忧疫情后的世界。这些担忧不仅涉及全球化进程和经济复苏，也涉及国家和社会、技术与个体关系的重塑。正如弗里德曼（Thomas Friedman）提出，全球史很大可能会被分为 Corona 前和 Corona 后纪元。

当人类生命受到威胁的时候，国家的角色又重新回到霍布斯《利维坦》里关于现代政治的经典命题：人民必须让渡权利于主权者以实现自我保存。我们看到世界各国为了控制公民行动以阻止肺炎疫情的蔓延，采取了诸如无人机巡航、个人行动轨迹跟踪、算法识别可疑病毒携带者等多种方法。这背后当然反映了阿甘本（Giorgio Agamben）长期的忧虑： 例外状态的出现，令国家能趁机尽可能地延伸国家权力的触角。

而在后 Corona 纪元中，其中一个对“国家”的最大想像是，各国为应对疫情而采用的大数据技术和监控手段，是否会随着例外状态的延长而常态化；一个反乌托邦式的数字利维坦（Digital Leviathan）会否从科幻走向现实。

长期以来擅长使用监控技术的中国政府，毫无疑问站在了这种想像舞台的最中央。

后911的监视资本主义

政府对社会的监视、审查和控制，不单靠国家力量，其背后是私营部门的支持和公私合作关系的扩展。

社会学家迈克尔·曼（Michael Mann）指出，国家对社会的专制权力在战争时期能够得到极大的增强。冷战结束以后，在传统的军事，外交和政治安全之外，包括了自然灾害、有组织犯罪、恐怖主义、气候和环境、粮食安全、失业和不平等，等“非传统安全”，成为民族国家安全治理（Security governance）的重要领域。尤其是犯罪与反恐，为国家动员和控制社会提供了新的理据。在此背景下，911引发了各国政府对恐怖主义全新的认识和警惕。始于美国，全球迎来21世纪电子监控第一次大规模扩张。

通过《爱国者法案》和其他国家安全制度设计，美国联邦政府的权力和警察军事化得到广泛的增强。新的制度和机构原本仅针对恐怖主义，后来逐渐面向日常执法。近年来，美国国家安全和情报机构对地方治权、国会和公民自由的侵蚀，早已被媒体，学术界和社会团体广泛批评，但正如施奈尔（Bruce Schneier）在《数据和歌利亚：收集个人数据和控制个人世界的隐藏战争》一书提醒我们的，政府对社会的监视、审查和控制，不单靠国家力量，其背后是私营部门的支持和公私合作关系的扩展。

这种商业利益和国家安全治理的共生关系，无疑是冷战时期形成的间谍资本主义（Spy capitalism）和“军事工业复合体”（Military-industrial complex）在反恐年代的延续。每年，私人企业可以从美国情报和安全相关工作的外包合同中赚取数百亿美元。据估计，全美大概有1900多家私人企业从事此类业务 。

911事件之后，焦点城市纽约的警方（NYPD）一直致力于铺设更广泛的电子监控网络和安装更高密度的电子眼，其中最为著名的是参照伦敦同名监控系统工程的铁环（Ring of steel）项目，及其后和微软等公司共同开发的辖区警报系统（Domain Awareness System）。前者总值2亿美元的项目外包给著名军火商洛克希德·马丁公司，而后者的启动资金3.5亿美元主要由联邦支持。随后，DAS系统的授权被微软卖予华盛顿、巴西和新加坡的警察部门使用，而纽约方面能从中获取30%的收益回报。

监视社会研究者普遍的共识是，911事件是世界各国纷纷效仿美国投入电子监视（Digital surveillance）的转捩点，而中国很可能是当中最出色的学生。尽管在江泽民时期，中国就提出了科技强警规划和金盾工程建设，但其早期规划和建设并不涉及对社会大规模的电子监控，而是从属于中国整个电子政务系统建设的“十二金”工程的一部分（涉及税务，金融，审计，海关，社保等），目的是搭建公安内部的信息化工作平台和人口身份数据系统。美国思科公司曾在这个时期深度介入过中国公安的信息化建设。

911的发生令中国政府认识到恐怖主义对国家安全的重要影响，而数年后2005年的伦敦七七地铁爆炸案，加强了中国政府在城市推动建设电子监控平台的紧迫性。在这个时期，相关部门曾认真考察和学习了纽约和伦敦两地城市综合监控平台的建设经验。在经历了2005年到2008年短暂的地方试验之后，以2008年北京奥运会，和中国为应对金融危机开展的基础设施建设计划为基础，名为“平安城市”的公共安全视频监控及联网工程，率先在中国大中城市中展开。到习近平时期，三期平安城市建设被纳入更庞大的“天网工程”的一部分，并随着2016年综治委的“雪亮工程”深入到县、乡、村一级。

不止于公安部门，交通、环保、工商、城管、应急、林业、水务等部门也纷纷建立了属于自己的视频监控平台，以便利自身的行政执法。庞大的监视基础设施建设令中国在2016年之后，成为世界最大的监视设备和相关集成业务的消费市场，而其中约60%主要归于公共部门采购。硬件，集成和服务合同产值估计达到5400亿人民币。在此过程中，中国也诞生了全球该领域的龙头企业，其中最突出的是海康威视和大华，两家公司不仅长期占据国内市场主要份额，在获取其他国家的城市安全或智慧城市项目的订单中也极具竞争力。

由于媒体和公民社会的弱势以及公众对人身安全威胁的普遍恐惧（这种恐惧通过2008年西藏，2009年新疆和2014年云南昆明等事件被进一步建构），中国政府在推动公民监视和社会控制上几乎全无阻碍。各级地方政府也特别擅用“例外状态”来培养公众对监视和安全检查的服从，其中最为突出的例子是在各大中心城市推动的地铁全面安检。很多地铁安检均开始于城市承办大型国际性竞赛和会议（如北京奥运会，上海世博会，深圳大运会等），公众被要求“识大局”地配合特殊对外窗口时期的安保工作，而在特殊时期结束后，安检的器材、人员及程序则顺利地延续下来成为常态。就连未在2010年亚运会后常态化地铁安检的广州，也在2017年财富全球论坛后执行了该种做法，并在其后计划投资2.7亿建设130个站外的安检房。

详细描述监视社会背后的机制和政商关联需要另文再叙，当中还涉及了对国家监控（monitoring）、监视（surveillance）和审查（censorship）行为的进一步区分。总的来说，仅就电子监视来说，后911时代国家监视社会最主要的目的，是反恐和预防犯罪：国安和警察部门监视执行“黑名单”制度，针对特定的“嫌疑人”群体。研究发现，美国在警务大数据监视的实践，会强化对特定种族或群体的偏见；而在中国新疆，我们可以看到这种为预防特定人群对社会稳定构成威胁的、极致的制度和群体行为管控的设计。

Covid-19 期间的监视新貌

政府对个体的监视已经不能局限于具体的人群，而是要将国境内部所有人都视为对整体安全的可能威胁，这使得国家对监视技术有了更全面的追求。

在911事件发生过后的第20年，2020年的全球 Covid-19 大流行将恐怖主义外的另一个非传统安全威胁——传染病——带到了国家安全治理的中心。由于传染病传播跨越边界、种族、宗教、阶层的风险特征，政府对个体的监视已经不能局限于具体的人群，而是要将国境内部所有人都视为对整体安全的可能威胁，这使得国家对监视技术有了更全面的追求。

中国及其他东亚地区的政府正依赖于电信数据和物联网的支持，也将以生物识别为主的预防犯罪技术用于协助流行病调查、追踪病毒携带者的行动轨迹并识别密切接触者。拥有高密度电子眼的中国和韩国都大量采用了视频监控技术去确定传播链条，结合手机定位和用户消费记录等数据，精准追溯感染者的行动路径和周边的接触者。台湾运用对 Sim 卡的定位技术去监测居家检疫或隔离的民众，该系统能在民众离开检疫范围时，对当事人发出警告并通知有关政府机构。香港则要求家居检疫人员佩戴能显示地理位置的监察手带，这种监控技术的理念本身针对的是保释人员。新加坡政府则开发了以手机蓝牙为基础的 Tracetogether 系统识别密切接触者。

在东亚以外，一直拥有极强安全和监控技术的以色列，其内务安全部开始使用手机定位的缓存数据支持防疫，这些数据本来是为反恐而收集。政府也开发了名为 The shield 的程序。该程序通过匹配手机使用者的 GPS 数据和卫生部患者行动轨迹数据，识别密切接触者。在疫情严重的国家如意大利，通讯商向政府提供用户手机位置数据，来监测市民对封锁政策的遵从情况。除意大利外，英国、德国和奥地利等电讯公司，都将用户地理数据提供给政府部门。此外，意大利、西班牙、法国、比利时、德国和中国一样使用了无人机来侦察人群动向，保证社交限制令或宵禁令得到有效执行。

新的监视资本主义的主体，转移到了垄断和操纵巨量个人行动、及网络痕迹数据的互联网公司手中。

手机信息成为各国分析和监控公民行动的核心，反映了移动终端在21世纪网络时代的第二个10年中，已经成为每个公民个人的身份代理和认证，也正如祖博夫（Shoshana Zuboff）所揭示的，新的监视资本主义的主体转移到了垄断和操纵巨量个人行动、及网络痕迹数据的互联网公司手中。

在美国，数据巨头正为公共机构提供海量数据协助追踪和确认人们在 Covid-19 疫情期间的行动轨迹。比如谷歌公司已经将地图数据开放予美国政府使用。近日，谷歌和苹果更宣布合作利用蓝牙技术，帮助手机用户识别在14天内是否接近过自我识别为 Covid-19 检测阳性者的设备。

与谷歌和苹果基于用户自愿性和选择性加入的设计不同，先行一步的阿里巴巴和腾讯已经通过开发“健康码”，协助中国政府将广大用户纳入到基于算法的强制性社会管理体系当中。

在疫情期间，中国的商业数据巨头不仅将包括用户消费和移动在内的痕迹数据提供给政府，同时也投入了大数据平台和系统的开发帮助政府监测疫情，比如百度的迁徙数据平台、阿里巴巴的疫情监控云屏等。当防疫成为地方政府工作的头号大事，国有企业也在为政府提供防疫技术支持的背景下，扩张自己的业务。中国三大通讯运营都开发了自己的大数据应用方案，其中，中国联通为政府开发了疫情防控大数据平台，和13个疫情防控模型；中国移动对停留在武汉及湖北的手机客户进行流动分析和大数据画像，结合医院，商圈，校园等区域的人口分析，为湖北省各级政府提供管控支持；中国电信也对重点疫区人员流动情况和各个省份重点区域人流变化进行监测，为河北，安徽，福建等多个地方政府提供疫情防控排查系统。

国资委旗下一众电子和电力企业也参与其中。比如美亚柏科研发了适用于全国相关政府部门的“2019冠状病毒传播监测平台”，亦在现有由该公司建设的各大城市公安管理平台上提供疑似病例交通、住宿和密切接触者信息，同时帮助执法部门统计疫区进入本地的人员和车辆情况。杭州供电公司基于自身掌握电力数据研发了“电力大数据社区网格化”算法，这套算法包括居民短暂和长期外出，举家返回，隔离人员异动等3个场景6套模型以方便社区管理人员对辖区用户进行监测。

疫情中扩张的数字利维坦及其限度

疫情确实为铺设全面的数字利维坦之路提供了难得的机会⋯⋯这一次，政治指挥棒完全以防疫为中心，使得部分地方政府能够进一步打开数据接口。

那么这种监视会否在疫情后继续扩张呢？笔者认为，考察数字利维坦的限度，可先回到正在深度改变人们生活形态的“健康码”上去。

健康码是通过综合计算个体与疫区相关的时间信息、个体的动态地理信息及个体与密切接触人员接触状态三类信息后，生成的个人健康状态标签。健康码现已成为中国公民是否可以自由出行和出入公共场所最重要的辨别标准。事实上，健康码已经被部分官员认为是可在今后保留并拓展的数字治理工具，也有中国公共管理学者主张可以通过“健康码”为杠杆，撬动数字基础设施的建设，进一步打破部门间的“信息孤岛”。

疫情确实为铺设全面的数字利维坦之路提供了难得的机会。肺炎前的日常治理中，中国各级政府长期致力于打通条块分割体制下数据壁垒的问题——尽管各个省份为了实现数据互联互通和整体利用都成立了大数据局，但以大数据局的行政级别，要协调各个省厅部门提供完整的数据，事实上阻碍重重。出于风险和责任规避的官僚逻辑，政府部门并不愿意跨部门共享数据。

然而这一次，当湖北以外的省份进入一级响应之后，政治指挥棒完全以防疫为中心，使得部分地方政府能够充分利用防疫动员卫健委、公安、应急、交通等行政部门以及有关国有企业，进一步打开数据接口，共同实现对社会和人群的监控。

以“健康码”为例，即使在紧急状态尚未完全结束的当下，要实现“健康码”跨地域的互通互认或全国一体化都非常困难。地方政府推动健康码的动机与其说是为了实现更好的风险管控，不如说是为了简化自身工作，克服基层官僚惰性，为基层防疫工作提供一个可供执行和被监督的标准化依据。在“守土有责”的官僚行为逻辑里，这种标准在跨越了行政区域边界之后，就要被重新认定。地方健康码在互认上产生的纠纷，甚至引发了江西九江和湖北黄梅两地警方的冲突。

当然，地方健康码的背后也同时是监视资本主义下互联网巨头的争夺。支付宝和腾讯分别在他们的大本营杭州和深圳推出各自的健康码后，就不断在全国各个城市“攻城略地”，其目的是窥视接下来电子政务和数字基础设施建设的蛋糕，尽管他们采用的是同一套开发标准，两大公司均不愿意轻易放弃自身利益实现融合。

没有停下商业扩张脚步的不止是数据巨头，还有其他国有或民营大数据和AI企业。浪潮帮助云南政府搭建了横跨省市县三级的疫情监测系统和云南版本的健康码。科大讯飞公安大数据平台团队也在安徽建立了疫情防控平台。中国电科，航天云网，旷视等公司也开始投入口罩遮挡和无接触式的测温技术研发，部分项目也已经在社区落地。

在政治需求和商业利益两种力量的驱动下，中国政府似乎可以依靠政企合作，利用技术达成任何的目标去实施安全治理。湖北以外的省份经验表明，运用网格化管理和监控技术确实控制住疫情蔓延。

但是，笔者不禁要反过来追问，为什么监控技术在武汉初期没有显示任何作用？

要知道，武汉不仅有着中国最好的病毒研究所，也是中国最早推动智慧城市建设的地方，纯碎从监控及大数据技术层面看，在武汉疫情早期（1月初）就针对少数病例进行溯源和路径追踪，计算出受影响的区域并对特定焦点社区进行隔离并非难事。

笔者认为，监视技术本身并不能脱离制度发挥作用，监视国家在中国的面孔也体现了其威权体制“碎片化”和“分权化”的特征。一旦疫情结束，部门和地方之间将会逐渐恢复到界限分明的状态。

同样的设问也适用于为何2003年SARS后斥巨资建立的垂直传染病监控系统没有起到及时预警作用——这表明，当政府因制度，利益和信息等原因无法做出决断时，即便积累了充分的技术，这些数据和技术都会在关键时刻沉睡。从这个意义上看，数字利维坦当然可以预防公民及社会对政权安全的威胁，并在疫情爆发后遏制疫情的扩散，但其并不能化解导致疫情爆发的制度失灵。

数字利维坦当然可以预防公民及社会对政权安全的威胁，并在疫情爆发后遏制疫情的扩散，但其并不能化解导致疫情爆发的制度失灵。

正如前文所说，大数据和监控技术能够得到协同利用，各个部门有意愿将数据共享，是因为防疫构成了中国各地政府的政治优先性，这是碎片化和分权化的监视制度在特殊时期的集中化和中央化。在这次疫情中，我们可以清晰地看到武汉封城前的隐瞒和怠慢，封城后到更换主要领导前的混乱，这些都是在中国吸取非典教训后，建立了一整套传染病监测系统和突发公共卫生安全事件应急响应制度的条件下发生的。如果若干年后某个地方政府再次面对一个未知的传染病时，中央和地方主政官员就能及时宣布进入传染病防控状态，动员各个部门共同防疫码？答案可能是否定的。

中国政府的反应有极大概率会继续陷入集权体制的信息困境、及周雪光所言的一统体制和有效治理之间的矛盾。历史的故事仍会沿着以下脉络发生：专家团体在政治权威前唯唯诺诺，吹哨的前线医生遭到训诫，媒体难以报导有害于社会稳定的消息，地方官员碍于经济和所谓大局不敢决策和作为，官僚体制内部在等待中央最高领导人作出政治决定的时间内错失防疫良机。

在没有中央垂直的目标压力和地方主政大员强势协调的情况下，那些掌握巨量监视数据的机构，如电讯央企，公安和应急部门，几乎不会主动地协助卫生和传染病防控部门。相反，如果面对一个新的传染病，一个更高效率的数字利维坦非但不会去主动解决问题，在常态治理中，反而会以更高的效率去解决提出问题的人，从而在随后引发新的治理危机。

收缩的合法性

民主国家中紧急状态下有关公共权力对社会控制手段和强度有着法律依据支撑。疫情导致的国家监视手段的扩张已经引发了关注与批评。

塔罗（Sidney Tarrow）在一篇新近的文章中，运用曼的理论，分析了美国战争年代和战后基础权力和专制权力间的张力。他谈到美国911后，国家对公民社会的渗透以及其利用私人行动者资源来实现国家目标的能力（比如FBI因反恐强行利用第三方公司破解苹果手机），令人们发现美国可能存在将基础权力的工具用于专制目的的趋势。不过，斯洛登事件及其他公民团体的行动，和苹果对FBI的抵抗仍然显示着社会力量对国家权力的制约。

在笔者看来，这反映了吉登斯（Anthony Giddens）关于国家监控的领域会成为公民为自己权利而进行斗争场所的判断。按照吉登斯的观点，国家监控会弱化国家对暴力手段的依赖，强化行政力量。这也是肺炎疫情下中国大多数城市正在发生的，在没动用军队和过多强制性力量的前提下，依靠技术监控与基层人力（下层干部，街道网格员，社区工作者和志愿者）实现了城市的停摆和人群管控。

但不同的地方在于，民主国家中紧急状态下有关公共权力对社会控制手段和强度有着法律依据支撑。疫情导致的国家监视手段的扩张已经引发了社会团体、媒体和知识分子，新一轮的对公民隐私和个人信息数据自主权利的关注与批评。行政机构可以和监视资本主义合谋强化其监控能力，社会也有渠道要求商业公司和立法机构平衡这种扩张。

中国不存在公民社团与政府方面的协商与协调，公共权力到底可以为疫情防控做到什么地步，更多取决于基层官僚的自主性。

由于中国不存在公民社团与政府方面的协商与协调，使得由安全治理产生的社会-国家间争议没有共识支撑，公共权力到底可以为疫情防控做到什么地步，更多取决于基层官僚的自主性。因此，社会自主性和国家强制性的矛盾，被转化为基层代理人和辖区民众的矛盾。为了平缓这种矛盾，仍需要有一个第三方去为控制社会手段提供标准，因此只能依赖于看似中立和科学的算法和数据技术，健康码则成为了一种没有法律基础的权宜做法。

健康码表面上隐匿了监控的政治性，回避了监控领域中“强国家，弱社会”的关系失衡，将安全治理转化为技术问题。但由于它的实施终究不是基于国家和社会间的广泛协商同意，它限缩了行政权力的合法性来源。虽然绝大多数人在权力面前选择遵从算法，但是算法本身不会帮助社会建立信任。社会上不少人并不会因来自疫区者持“健康绿码”就对他们表示接纳与包容；既有人质疑健康码有效性，认为其根本不能杜绝无症状感染者；也有人认为健康码不能准确反映其健康状况；更有人直接无视这种技术，甚至选择冲关。

也即，依照健康码的管控并没有平息人们在基层的逃避和对抗，也没有缓解基层工作者的压力和疲惫。

⋯⋯虽然绝大多数人在权力面前选择遵从算法，但是算法本身不会帮助社会建立信任。

为应对肺炎疫情引发的经济放缓，中国正在推动新型基础设施建设。在今后“新基建”的浪潮中，更深入的个人数据汲取和监视技术工程包裹在物联网、人工智能、云计算的概念里大肆扩张是必然的趋势。于中国而言，全民移动支付、手机号码实名制，以及广泛的人脸识别，使得中国绝大多数人的信息和行动偏好早已完全对数据公司和公共权力透明，中国人基本丧失了对数据的自主性。

政府和科技公司的合作当然有可能建立一个更有效率的监控体系。然而，这个数字利维坦在面对全新的安全威胁时，它所凭依的制度就不会犯同一个错误吗？

（炎海路，政治经济学研究者）