評論｜後疫情時代的治理：監視資本主義和數字利維坦

儘管 Covid-19 疫情還遠未結束，但是人們已經開始擔憂疫情後的世界。這些擔憂不僅涉及全球化進程和經濟復甦，也涉及國家和社會、技術與個體關係的重塑。正如弗里德曼（Thomas Friedman）提出，全球史很大可能會被分為 Corona 前和 Corona 後紀元。

當人類生命受到威脅的時候，國家的角色又重新回到霍布斯《利維坦》裏關於現代政治的經典命題：人民必須讓渡權利於主權者以實現自我保存。我們看到世界各國為了控制公民行動以阻止肺炎疫情的蔓延，採取了諸如無人機巡航、個人行動軌跡跟蹤、算法識別可疑病毒攜帶者等多種方法。這背後當然反映了阿甘本（Giorgio Agamben）長期的憂慮： 例外狀態的出現，令國家能趁機儘可能地延伸國家權力的觸角。

而在後 Corona 紀元中，其中一個對「國家」的最大想像是，各國為應對疫情而採用的大數據技術和監控手段，是否會隨着例外狀態的延長而常態化；一個反烏托邦式的數字利維坦（Digital Leviathan）會否從科幻走向現實。

長期以來擅長使用監控技術的中國政府，毫無疑問站在了這種想像舞台的最中央。

後911的監視資本主義

政府對社會的監視、審查和控制，不單靠國家力量，其背後是私營部門的支持和公私合作關係的擴展。

社會學家邁克爾·曼（Michael Mann）指出，國家對社會的專制權力在戰爭時期能夠得到極大的增強。冷戰結束以後，在傳統的軍事，外交和政治安全之外，包括了自然災害、有組織犯罪、恐怖主義、氣候和環境、糧食安全、失業和不平等，等「非傳統安全」，成為民族國家安全治理（Security governance）的重要領域。尤其是犯罪與反恐，為國家動員和控制社會提供了新的理據。在此背景下，911引發了各國政府對恐怖主義全新的認識和警惕。始於美國，全球迎來21世紀電子監控第一次大規模擴張。

通過《愛國者法案》和其他國家安全制度設計，美國聯邦政府的權力和警察軍事化得到廣泛的增強。新的制度和機構原本僅針對恐怖主義，後來逐漸面向日常執法。近年來，美國國家安全和情報機構對地方治權、國會和公民自由的侵蝕，早已被媒體，學術界和社會團體廣泛批評，但正如施奈爾（Bruce Schneier）在《數據和歌利亞：收集個人數據和控制個人世界的隱藏戰爭》一書提醒我們的，政府對社會的監視、審查和控制，不單靠國家力量，其背後是私營部門的支持和公私合作關係的擴展。

這種商業利益和國家安全治理的共生關係，無疑是冷戰時期形成的間諜資本主義（Spy capitalism）和「軍事工業複合體」（Military-industrial complex）在反恐年代的延續。每年，私人企業可以從美國情報和安全相關工作的外包合同中賺取數百億美元。據估計，全美大概有1900多家私人企業從事此類業務 。

911事件之後，焦點城市紐約的警方（NYPD）一直致力於鋪設更廣泛的電子監控網絡和安裝更高密度的電子眼，其中最為著名的是參照倫敦同名監控系統工程的鐵環（Ring of steel）項目，及其後和微軟等公司共同開發的轄區警報系統（Domain Awareness System）。前者總值2億美元的項目外包給著名軍火商洛克希德·馬丁公司，而後者的啟動資金3.5億美元主要由聯邦支持。隨後，DAS系統的授權被微軟賣予華盛頓、巴西和新加坡的警察部門使用，而紐約方面能從中獲取30%的收益回報。

監視社會研究者普遍的共識是，911事件是世界各國紛紛效仿美國投入電子監視（Digital surveillance）的轉捩點，而中國很可能是當中最出色的學生。儘管在江澤民時期，中國就提出了科技強警規劃和金盾工程建設，但其早期規劃和建設並不涉及對社會大規模的電子監控，而是從屬於中國整個電子政務系統建設的「十二金」工程的一部分（涉及税務，金融，審計，海關，社保等），目的是搭建公安內部的信息化工作平台和人口身份數據系統。美國思科公司曾在這個時期深度介入過中國公安的信息化建設。

911的發生令中國政府認識到恐怖主義對國家安全的重要影響，而數年後2005年的倫敦七七地鐵爆炸案，加強了中國政府在城市推動建設電子監控平台的緊迫性。在這個時期，相關部門曾認真考察和學習了紐約和倫敦兩地城市綜合監控平台的建設經驗。在經歷了2005年到2008年短暫的地方試驗之後，以2008年北京奧運會，和中國為應對金融危機開展的基礎設施建設計劃為基礎，名為「平安城市」的公共安全視頻監控及聯網工程，率先在中國大中城市中展開。到習近平時期，三期平安城市建設被納入更龐大的「天網工程」的一部分，並隨着2016年綜治委的「雪亮工程」深入到縣、鄉、村一級。

不止於公安部門，交通、環保、工商、城管、應急、林業、水務等部門也紛紛建立了屬於自己的視頻監控平台，以便利自身的行政執法。龐大的監視基礎設施建設令中國在2016年之後，成為世界最大的監視設備和相關集成業務的消費市場，而其中約60%主要歸於公共部門採購。硬件，集成和服務合同產值估計達到5400億人民幣。在此過程中，中國也誕生了全球該領域的龍頭企業，其中最突出的是海康威視和大華，兩家公司不僅長期佔據國內市場主要份額，在獲取其他國家的城市安全或智慧城市項目的訂單中也極具競爭力。

由於媒體和公民社會的弱勢以及公眾對人身安全威脅的普遍恐懼（這種恐懼通過2008年西藏，2009年新疆和2014年雲南昆明等事件被進一步建構），中國政府在推動公民監視和社會控制上幾乎全無阻礙。各級地方政府也特別擅用「例外狀態」來培養公眾對監視和安全檢查的服從，其中最為突出的例子是在各大中心城市推動的地鐵全面安檢。很多地鐵安檢均開始於城市承辦大型國際性競賽和會議（如北京奧運會，上海世博會，深圳大運會等），公眾被要求「識大局」地配合特殊對外窗口時期的安保工作，而在特殊時期結束後，安檢的器材、人員及程序則順利地延續下來成為常態。就連未在2010年亞運會後常態化地鐵安檢的廣州，也在2017年財富全球論壇後執行了該種做法，並在其後計劃投資2.7億建設130個站外的安檢房。

詳細描述監視社會背後的機制和政商關聯需要另文再敘，當中還涉及了對國家監控（monitoring）、監視（surveillance）和審查（censorship）行為的進一步區分。總的來說，僅就電子監視來說，後911時代國家監視社會最主要的目的，是反恐和預防犯罪：國安和警察部門監視執行「黑名單」制度，針對特定的「嫌疑人」群體。研究發現，美國在警務大數據監視的實踐，會強化對特定種族或群體的偏見；而在中國新疆，我們可以看到這種為預防特定人群對社會穩定構成威脅的、極致的制度和群體行為管控的設計。

Covid-19 期間的監視新貌

政府對個體的監視已經不能局限於具體的人群，而是要將國境內部所有人都視為對整體安全的可能威脅，這使得國家對監視技術有了更全面的追求。

在911事件發生過後的第20年，2020年的全球 Covid-19 大流行將恐怖主義外的另一個非傳統安全威脅——傳染病——帶到了國家安全治理的中心。由於傳染病傳播跨越邊界、種族、宗教、階層的風險特徵，政府對個體的監視已經不能局限於具體的人群，而是要將國境內部所有人都視為對整體安全的可能威脅，這使得國家對監視技術有了更全面的追求。

中國及其他東亞地區的政府正依賴於電信數據和物聯網的支持，也將以生物識別為主的預防犯罪技術用於協助流行病調查、追蹤病毒攜帶者的行動軌跡並識別密切接觸者。擁有高密度電子眼的中國和韓國都大量採用了視頻監控技術去確定傳播鏈條，結合手機定位和用戶消費記錄等數據，精準追溯感染者的行動路徑和周邊的接觸者。台灣運用對 Sim 卡的定位技術去監測居家檢疫或隔離的民眾，該系統能在民眾離開檢疫範圍時，對當事人發出警告並通知有關政府機構。香港則要求家居檢疫人員佩戴能顯示地理位置的監察手帶，這種監控技術的理念本身針對的是保釋人員。新加坡政府則開發了以手機藍牙為基礎的 Tracetogether 系統識別密切接觸者。

在東亞以外，一直擁有極強安全和監控技術的以色列，其內務安全部開始使用手機定位的緩存數據支持防疫，這些數據本來是為反恐而收集。政府也開發了名為 The shield 的程序。該程序通過匹配手機使用者的 GPS 數據和衞生部患者行動軌跡數據，識別密切接觸者。在疫情嚴重的國家如意大利，通訊商向政府提供用戶手機位置數據，來監測市民對封鎖政策的遵從情況。除意大利外，英國、德國和奧地利等電訊公司，都將用戶地理數據提供給政府部門。此外，意大利、西班牙、法國、比利時、德國和中國一樣使用了無人機來偵察人群動向，保證社交限制令或宵禁令得到有效執行。

新的監視資本主義的主體，轉移到了壟斷和操縱巨量個人行動、及網絡痕跡數據的互聯網公司手中。

手機信息成為各國分析和監控公民行動的核心，反映了移動終端在21世紀網絡時代的第二個10年中，已經成為每個公民個人的身份代理和認證，也正如祖博夫（Shoshana Zuboff）所揭示的，新的監視資本主義的主體轉移到了壟斷和操縱巨量個人行動、及網絡痕跡數據的互聯網公司手中。

在美國，數據巨頭正為公共機構提供海量數據協助追蹤和確認人們在 Covid-19 疫情期間的行動軌跡。比如谷歌公司已經將地圖數據開放予美國政府使用。近日，谷歌和蘋果更宣布合作利用藍牙技術，幫助手機用戶識別在14天內是否接近過自我識別為 Covid-19 檢測陽性者的設備。

與谷歌和蘋果基於用戶自願性和選擇性加入的設計不同，先行一步的阿里巴巴和騰訊已經通過開發「健康碼」，協助中國政府將廣大用戶納入到基於算法的強制性社會管理體系當中。

在疫情期間，中國的商業數據巨頭不僅將包括用戶消費和移動在內的痕跡數據提供給政府，同時也投入了大數據平台和系統的開發幫助政府監測疫情，比如百度的遷徙數據平台、阿里巴巴的疫情監控雲屏等。當防疫成為地方政府工作的頭號大事，國有企業也在為政府提供防疫技術支持的背景下，擴張自己的業務。中國三大通訊運營都開發了自己的大數據應用方案，其中，中國聯通為政府開發了疫情防控大數據平台，和13個疫情防控模型；中國移動對停留在武漢及湖北的手機客戶進行流動分析和大數據畫像，結合醫院，商圈，校園等區域的人口分析，為湖北省各級政府提供管控支持；中國電信也對重點疫區人員流動情況和各個省份重點區域人流變化進行監測，為河北，安徽，福建等多個地方政府提供疫情防控排查系統。

國資委旗下一眾電子和電力企業也參與其中。比如美亞柏科研發了適用於全國相關政府部門的「2019冠狀病毒傳播監測平台」，亦在現有由該公司建設的各大城市公安管理平台上提供疑似病例交通、住宿和密切接觸者信息，同時幫助執法部門統計疫區進入本地的人員和車輛情況。杭州供電公司基於自身掌握電力數據研發了「電力大數據社區網格化」算法，這套算法包括居民短暫和長期外出，舉家返回，隔離人員異動等3個場景6套模型以方便社區管理人員對轄區用戶進行監測。

疫情中擴張的數字利維坦及其限度

疫情確實為鋪設全面的數字利維坦之路提供了難得的機會⋯⋯這一次，政治指揮棒完全以防疫為中心，使得部分地方政府能夠進一步打開數據接口。

那麼這種監視會否在疫情後繼續擴張呢？筆者認為，考察數字利維坦的限度，可先回到正在深度改變人們生活形態的「健康碼」上去。

健康碼是通過綜合計算個體與疫區相關的時間信息、個體的動態地理信息及個體與密切接觸人員接觸狀態三類信息後，生成的個人健康狀態標籤。健康碼現已成為中國公民是否可以自由出行和出入公共場所最重要的辨別標準。事實上，健康碼已經被部分官員認為是可在今後保留並拓展的數字治理工具，也有中國公共管理學者主張可以通過「健康碼」為槓桿，撬動數字基礎設施的建設，進一步打破部門間的「信息孤島」。

疫情確實為鋪設全面的數字利維坦之路提供了難得的機會。肺炎前的日常治理中，中國各級政府長期致力於打通條塊分割體制下數據壁壘的問題——儘管各個省份為了實現數據互聯互通和整體利用都成立了大數據局，但以大數據局的行政級別，要協調各個省廳部門提供完整的數據，事實上阻礙重重。出於風險和責任規避的官僚邏輯，政府部門並不願意跨部門共享數據。

然而這一次，當湖北以外的省份進入一級響應之後，政治指揮棒完全以防疫為中心，使得部分地方政府能夠充分利用防疫動員衞健委、公安、應急、交通等行政部門以及有關國有企業，進一步打開數據接口，共同實現對社會和人群的監控。

以「健康碼」為例，即使在緊急狀態尚未完全結束的當下，要實現「健康碼」跨地域的互通互認或全國一體化都非常困難。地方政府推動健康碼的動機與其說是為了實現更好的風險管控，不如說是為了簡化自身工作，克服基層官僚惰性，為基層防疫工作提供一個可供執行和被監督的標準化依據。在「守土有責」的官僚行為邏輯裏，這種標準在跨越了行政區域邊界之後，就要被重新認定。地方健康碼在互認上產生的糾紛，甚至引發了江西九江和湖北黃梅兩地警方的衝突。

當然，地方健康碼的背後也同時是監視資本主義下互聯網巨頭的爭奪。支付寶和騰訊分別在他們的大本營杭州和深圳推出各自的健康碼後，就不斷在全國各個城市「攻城略地」，其目的是窺視接下來電子政務和數字基礎設施建設的蛋糕，儘管他們採用的是同一套開發標準，兩大公司均不願意輕易放棄自身利益實現融合。

沒有停下商業擴張腳步的不止是數據巨頭，還有其他國有或民營大數據和AI企業。浪潮幫助雲南政府搭建了橫跨省市縣三級的疫情監測系統和雲南版本的健康碼。科大訊飛公安大數據平台團隊也在安徽建立了疫情防控平台。中國電科，航天雲網，曠視等公司也開始投入口罩遮擋和無接觸式的測温技術研發，部分項目也已經在社區落地。

在政治需求和商業利益兩種力量的驅動下，中國政府似乎可以依靠政企合作，利用技術達成任何的目標去實施安全治理。湖北以外的省份經驗表明，運用網格化管理和監控技術確實控制住疫情蔓延。

但是，筆者不禁要反過來追問，為什麼監控技術在武漢初期沒有顯示任何作用？

要知道，武漢不僅有着中國最好的病毒研究所，也是中國最早推動智慧城市建設的地方，純碎從監控及大數據技術層面看，在武漢疫情早期（1月初）就針對少數病例進行溯源和路徑追蹤，計算出受影響的區域並對特定焦點社區進行隔離並非難事。

筆者認為，監視技術本身並不能脱離制度發揮作用，監視國家在中國的面孔也體現了其威權體制「碎片化」和「分權化」的特徵。一旦疫情結束，部門和地方之間將會逐漸恢復到界限分明的狀態。

同樣的設問也適用於為何2003年SARS後斥巨資建立的垂直傳染病監控系統沒有起到及時預警作用——這表明，當政府因制度，利益和信息等原因無法做出決斷時，即便積累了充分的技術，這些數據和技術都會在關鍵時刻沉睡。從這個意義上看，數字利維坦當然可以預防公民及社會對政權安全的威脅，並在疫情爆發後遏制疫情的擴散，但其並不能化解導致疫情爆發的制度失靈。

數字利維坦當然可以預防公民及社會對政權安全的威脅，並在疫情爆發後遏制疫情的擴散，但其並不能化解導致疫情爆發的制度失靈。

正如前文所說，大數據和監控技術能夠得到協同利用，各個部門有意願將數據共享，是因為防疫構成了中國各地政府的政治優先性，這是碎片化和分權化的監視制度在特殊時期的集中化和中央化。在這次疫情中，我們可以清晰地看到武漢封城前的隱瞞和怠慢，封城後到更換主要領導前的混亂，這些都是在中國吸取非典教訓後，建立了一整套傳染病監測系統和突發公共衞生安全事件應急響應制度的條件下發生的。如果若干年後某個地方政府再次面對一個未知的傳染病時，中央和地方主政官員就能及時宣布進入傳染病防控狀態，動員各個部門共同防疫碼？答案可能是否定的。

中國政府的反應有極大概率會繼續陷入集權體制的信息困境、及周雪光所言的一統體制和有效治理之間的矛盾。歷史的故事仍會沿着以下脈絡發生：專家團體在政治權威前唯唯諾諾，吹哨的前線醫生遭到訓誡，媒體難以報導有害於社會穩定的消息，地方官員礙於經濟和所謂大局不敢決策和作為，官僚體制內部在等待中央最高領導人作出政治決定的時間內錯失防疫良機。

在沒有中央垂直的目標壓力和地方主政大員強勢協調的情況下，那些掌握巨量監視數據的機構，如電訊央企，公安和應急部門，幾乎不會主動地協助衞生和傳染病防控部門。相反，如果面對一個新的傳染病，一個更高效率的數字利維坦非但不會去主動解決問題，在常態治理中，反而會以更高的效率去解決提出問題的人，從而在隨後引發新的治理危機。

收縮的合法性

民主國家中緊急狀態下有關公共權力對社會控制手段和強度有着法律依據支撐。疫情導致的國家監視手段的擴張已經引發了關注與批評。

塔羅（Sidney Tarrow）在一篇新近的文章中，運用曼的理論，分析了美國戰爭年代和戰後基礎權力和專制權力間的張力。他談到美國911後，國家對公民社會的滲透以及其利用私人行動者資源來實現國家目標的能力（比如FBI因反恐強行利用第三方公司破解蘋果手機），令人們發現美國可能存在將基礎權力的工具用於專制目的的趨勢。不過，斯洛登事件及其他公民團體的行動，和蘋果對FBI的抵抗仍然顯示着社會力量對國家權力的制約。

在筆者看來，這反映了吉登斯（Anthony Giddens）關於國家監控的領域會成為公民為自己權利而進行鬥爭場所的判斷。按照吉登斯的觀點，國家監控會弱化國家對暴力手段的依賴，強化行政力量。這也是肺炎疫情下中國大多數城市正在發生的，在沒動用軍隊和過多強制性力量的前提下，依靠技術監控與基層人力（下層幹部，街道網格員，社區工作者和志願者）實現了城市的停擺和人群管控。

但不同的地方在於，民主國家中緊急狀態下有關公共權力對社會控制手段和強度有着法律依據支撐。疫情導致的國家監視手段的擴張已經引發了社會團體、媒體和知識分子，新一輪的對公民隱私和個人信息數據自主權利的關注與批評。行政機構可以和監視資本主義合謀強化其監控能力，社會也有渠道要求商業公司和立法機構平衡這種擴張。

中國不存在公民社團與政府方面的協商與協調，公共權力到底可以為疫情防控做到什麼地步，更多取決於基層官僚的自主性。

由於中國不存在公民社團與政府方面的協商與協調，使得由安全治理產生的社會-國家間爭議沒有共識支撐，公共權力到底可以為疫情防控做到什麼地步，更多取決於基層官僚的自主性。因此，社會自主性和國家強制性的矛盾，被轉化為基層代理人和轄區民眾的矛盾。為了平緩這種矛盾，仍需要有一個第三方去為控制社會手段提供標準，因此只能依賴於看似中立和科學的算法和數據技術，健康碼則成為了一種沒有法律基礎的權宜做法。

健康碼表面上隱匿了監控的政治性，迴避了監控領域中「強國家，弱社會」的關係失衡，將安全治理轉化為技術問題。但由於它的實施終究不是基於國家和社會間的廣泛協商同意，它限縮了行政權力的合法性來源。雖然絕大多數人在權力面前選擇遵從算法，但是算法本身不會幫助社會建立信任。社會上不少人並不會因來自疫區者持「健康綠碼」就對他們表示接納與包容；既有人質疑健康碼有效性，認為其根本不能杜絕無症狀感染者；也有人認為健康碼不能準確反映其健康狀況；更有人直接無視這種技術，甚至選擇衝關。

也即，依照健康碼的管控並沒有平息人們在基層的逃避和對抗，也沒有緩解基層工作者的壓力和疲憊。

⋯⋯雖然絕大多數人在權力面前選擇遵從算法，但是算法本身不會幫助社會建立信任。

為應對肺炎疫情引發的經濟放緩，中國正在推動新型基礎設施建設。在今後「新基建」的浪潮中，更深入的個人數據汲取和監視技術工程包裹在物聯網、人工智能、雲計算的概念裏大肆擴張是必然的趨勢。於中國而言，全民移動支付、手機號碼實名制，以及廣泛的人臉識別，使得中國絕大多數人的信息和行動偏好早已完全對數據公司和公共權力透明，中國人基本喪失了對數據的自主性。

政府和科技公司的合作當然有可能建立一個更有效率的監控體系。然而，這個數字利維坦在面對全新的安全威脅時，它所憑依的制度就不會犯同一個錯誤嗎？

（炎海路，政治經濟學研究者）