评论｜陈伟信：针对约翰逊防疫政策的批评，是否存在过度解读？

新冠肺炎疫情直卷欧洲，令欧洲大陆以及刚离开欧盟的英国，再次成为国际媒体的焦点。特别是正当法国、意大利、西班牙等国考虑或已“封城”，英国首相约翰逊（Boris Johnson）在公共卫生政策上再次“脱欧”，选择以软政策的方式诱导有病征的民众自我隔离，公共场所如酒吧、餐厅等仍可如常营业，学校也不用停课。

但两星期过后，约翰逊又借全国电视演说，宣布全英封城3个星期至复活节，禁止3个人或以上的公开集会，除购买生活必需品、照顾他人等不得外出，禁止除葬礼外的社交活动等。在英国政治传统中，这种演说基本上是君主的专利，首相曝光率多集中在国会辩论或会后记者会，足见约翰逊对疫情严阵以待。两个星期不到政策发生这样的转变，令本地及国际媒体感到意外。

事后不少评论批评约翰逊政府施政毫无逻辑，也欠缺政治触觉；早前他提出英国民众要有心理准备失去至亲，以及其首席科学顾问瓦朗斯（Patrick Vallance）提到“群体免疫”(herd community）一词，更被很多人视为“社会达尔文主义”实验。尽管卫生大臣夏国贤（Matt Hancock）否认此为官方防疫政策，但约翰逊的形象已经直插谷底。

纵然不少评论针对约翰逊政府进行批评，但笔者认为讨论的重点从来是如何正确理解“佛系”政策的决策基础，所谓的“政治哲学”、“管治理念”、“政策论述”等，不过是后设的（过分）解读，人言人殊。

公共管理哲学的A与B

批评约翰逊政府施政“毫无逻辑”，其实是预设了一个“理性”模型（rational model），即假设政府运作背后，其实有一套足够数据、效益计算、多元选项及完整论述，而每位决策者都是一个单纯的“经济人”(economic man)，会衡量所有选择后得出最佳结论——笔者称为“全知全能”模式。

然而，公共行政学者 Charles E. Lindblom 早于上世纪五六十年代提出，上述的“全知全能”模式根本不可能存在，管理者（administrative man）只能透过有限的信息及选项作出选择，甚至是管理者本身对于自己希望得到利益及政策目标均相当模糊，因此所作的选择不过是满足当时面对的困局，以旧有政策基础开始改革的“渐进模式”（incremental model）——笔者称为“见步行步”模式。

在行政决策过程中有不同的持份者参与，有建制内部政客、反对派政客、不同部门的技术官僚以及广大民众，不同持分者有著不同的立场及利益计算。以英国的医疗体系为例，《2012年卫生与社会保障法》（Health and Social Care Act 2012）已将部分决策权下放到地方行政体系，由地方行政机关推行地方医疗及公共卫生政策。因此中央及地方对疫情研判有出入、应对方式有所不同，也是正常不过之事。

挑战约翰逊政府施政毫无逻辑，本身是否同样隐含一定程度的误判，反而是思考这次英国防疫政策的一个切入点。

“佛系”处理符合国情

Charles E. Lindblom 提出“渐进模式”，强调管理者掌握的社会信息相当有限，因此往往由一些基础的认知及事实开始。以这次2019冠状病毒病为例，即使当中国及亚洲地区不同国家出现大规模感染，没有较深刻SARS记忆的欧美社会，对其的第一观感仍是“一个比较严重的流感”。

因此，在疫症尚未在欧洲完全爆发之前，不难见到：在海外的华人不断批评欧洲人防疫意识不足，没有意识到冠状病毒下引起的肺炎是严重的公共卫生灾难；部分欧洲人则批评华人圈大惊小怪。而即使疫症有爆发风险，他们依然视这次疫病与数年前出现的中东呼吸综合症（MERS-Cov）及猪流感（Swine Flu）一样，是一场雷声大雨点小的公卫事件。

事实上，英国政治文化强调对政府的不信任，Keep Calm and Carry On 的态度，正正是英国民众处理任何政策及事务的基本态度。除非是战争状态如第一次或第二次世界大战，否则政府（以至王室）都不应主动干涉国民公共及私人生活。而这一社会文化，必然深刻形塑政府的决策行为——大幅改变英国人生活习惯只会惹来民意反弹。

因著英国 Keep Calm and Carry On 的政治文化，以及把肺炎视为“流感”的政治判断，所谓的“佛系”防疫政策便有其政治逻辑︰以往在中东呼吸综合症及猪流感期间，英国政府也没有封关锁城，实施如全国宵禁的防疫政策，因此回应这次疫情自然不必来得太过激进。另一方面，将肺炎视为“流感”也意味著这会是一场长期作战，过早地投放医疗资源，或是提出过分强硬的措施，只会引来如心理学理论提出的“行为疲劳”（behaviour fatigue），反而不利长期防疫抗疫政策。

直到伦敦帝国学院、英国国内处理传染病的权威 Dr. Neil Ferguson 及其团队，根据义大利的最新数据，来评估英国疫情，指出继续“佛系”下去，英国的死亡人数将由25万变到51万不等，而英囸一直赖以自豪的国民保健，也会因病患太多医院病床不足而直接崩溃——这才改变了英国政府背后的“经济理性”

自此约翰逊政府决定以“压制”（suppression）方式处理疫情，政府团队及国民保健（NHS）开始使用“战时言语”(wartime language) ，鼓动国民接受非常时期的非常手段，共同压制病毒在英国国内爆发——约翰逊更“越俎代庖”地以全国电视演说交代新的公共卫生及防疫政策——这正正是“管理者”为了改变民众行为，尝试借助与民众共同拥有的“战时文化/记忆”来实现。

公共决策的基础

在上述的政策思考下，一个“经济理性”的决策者反而著重如何在既有资源下打好防疫及抗疫战。不少针对英国医疗体制改革的研究指出，因为资源限制，英国医疗开支及改革均走向“PBMA”(Programme Budgeting and Marginal Analysis）决策模式，即一方面以政策项目为衡量单位，收集及分析不同政策项目的成效；另一方面，在思考是否改变政策，包括增配或减少资源投放，甚至推倒重来，则视乎改变资源投放对社会整体利益，以及政策项目的实际效益而决定。

而回到这次的抗疫争议，英国政府选择加入“压制”政策项目作为抗疫手段，便要衡量引入“压制”政策的社会及资源成本、政策推出后的社会整体利益及抗疫效益，与维持以“纾缓”（mitigation）为主导的抗疫政策的成本效益的对比。而英国起初以“流感”作为防疫的政策记忆（policy memory）及议题框架（issue-framing），则倾向以过去处理中东呼吸综合症（MERS-Cov）及猪流感（Swine Flu）的做法为政策考虑的原点。

最后，据《星期日泰晤士报》的“内幕”报导披露，争议政策的其中一个倡导者为约翰逊的首席顾问甘明斯（Dominic Cummings）。甘明斯过去的政治表现，如在“脱欧之战”的机关尽算，以“绝对理性”的方式操作脱欧派宣传工作及公关政策⋯⋯以彷如“疯狂经济学”（freakonomics）的方式推动国家防疫政策，要年轻的、健康的英国人“以生命值硬接”肺炎，从而建立对社会利益最大化的“群体免疫”，也确实在他的行事风格内。

事实上，如非“纾缓”政策的神话被 Dr. Neil Ferguson 及其团队打破，相信一个“理性”的英国民众大概会同意将国民保健资源集中于处理重症者，由轻症者慢慢建立“群体免疫”，维持社会运作以保持经济活力；而非以大量的法律及警政资源监察潜在病患者，以“社交隔离”及全国停摆的方式切断感染链。前者是对英国社会整体利益及医疗资源投放“最佳做法”。而约翰逊及甘明斯在“有限理性”（limited rationality）的局限下，选择一个既不抵触民意，又可“完善”处理医疗资源分配的防疫方案，实不足为过。

而当帝国理工的报告及科学评估结果出来，约翰逊及甘明斯获得新的信息，了解旧政策直接冲击英国的医疗核心国民保健，也得知民众对政策的反响，自然要从头计算不同政策项目的成效——由此便有了后续的转折。

英国每届政府的“国民保健”政策几乎决定了其执政期有多长，每次选举，国民保健也必然是选举议题之一。就约翰逊而言，一方面他在脱欧问题为人垢病及攻击的地方，就是“疑似”开了一张脱欧后“每周3亿英镑投放在国民保健”的空头支票；另一方面，去年当选时，约翰逊曾表明改革国民保健是他再任首相后的施政重点之一。

因此维持国民保健有效运用就成为这位管理者的政治任务及政策重点，自然会“从善如流”改变数日前自己公布的政策，甚至愈加严格以求国民保健有效运作。而唐宁街判断民情之快，适时地改变既有的政策，甚至破格地公帑为民众薪金包底，既是近年保守党政府少见的高效表现，也明证“见步行步”、民意先决才是英国防疫政策的“真正逻辑”。

所幸，英国政府给予学术研究相当的尊重，也因应新的专家意见迅速地改变政策。总比在处理疫情时，“科学意见”会因政治氛围影响，延误决策失掉处理好疫情的最佳时机。如是后者，实属人祸。

（陈伟信，香港国际问题研究所秘书长）