评论｜杜文苓：台湾云林六轻爆炸，石化工业治理困境，还能如何改善？

4月7日，位于台湾云林麦寮的台塑六轻工业区台湾化学纤维股份有限公司（以下简称台化）芳香烃三厂，传来惊天一爆，爆破的威力使许多住家门窗破裂，附近鱼塭也布满了油污与粉尘，类似的场景仿佛重现了2010、2011年的六轻爆炸事件，提醒了人们石化气爆风险未曾远离台湾。

然而，各方回应一如以往：六轻厂区操作人员并未在发现泄漏的第一时间对外通报，爆炸发生后台化高层则轻描淡写地指出只是液态瓦斯管破裂燃烧，并没有毒性物质；环保署也表示监测并无异常；地方环保局则以《空气污染防制法》裁罚；农渔灾情在两天后陆续传出，居民要求六轻必须负起责任，六轻则表示农渔损部分是否与爆炸有关需要进一步调查。

这些回应仿佛是2010年六轻爆炸：事件的翻版，当时六轻附近的农损也都在几天后发生，同样有浮油、落尘的问题，环保署依据《环评法》第18条要求台塑提出“环境影响调查报告书”以厘清影响范围与程度，但整个程序历时两年，才做出了六轻大火与环境危害有“因果关系”之结论。之所以费时长久，是因为事发当时许多环境危害与农损等相关证据没有即时而完整地采集调查，环评委员仅能从火灾后产生的污染物与扩散途径、配合工安事件与水产死亡的时间点推论因果关系；而台塑则以环境监测没有污染超标、养殖鱼类死亡原因很多、不一定是火灾造成等“科学不确定”作为争论重点，加上平日监测资料缺失，因此提出“无法评估环境影响”的说法。

即便去年台湾启动了“20年六轻总体检”的执行作业，推动有关政府机关对台塑六轻进行全面检查计划，但对于灾害预防与紧急应变，我们的因应措施显然仍不及格。再度发生六轻大爆炸事件的今日，我们是否已经记取九年前的教训？

晚期工业主义与面对石化风险的迟滞性

这个运作系统总是巧妙地把风险灾难问题，透过论述与问题诊断的简化，与工业体系背后复杂的自然社会结构性问题脱勾。

国际科学的社会研究学会（Society for Social Studies of Science）理事长 Kim Fortun 教授认为，工业灾难日常化、工业化运作产生的风险、废弃物溢流等问题，是晚期工业主义（late industrialism）的特征。她认为，在科学技术进步发达的今天，这些现象仍层出不穷，是因为工业风险灾害的发生，不仅与工业设备的老旧化有关，也与陈旧而僵化的主流政治、经济、社会、技术运作息息相关。试想，在工业设施建置之初，可能不会预想未来设施老旧后会有陈出不穷的各类风险问题，没有相关法律规范社区与工业区需有隔离带的设计，也没有各种空气监测、或风险评估了解地方环境状况，更没有爆炸发生通报体系或紧急疏散计划的要求。不要怀疑，这是台湾许多老旧工业区周遭社区面临的现况，不知道附近工厂运作情形，也不知道爆炸发生要如何避难。

这个运作系统总是巧妙地把风险灾难问题，透过论述与问题诊断的简化，与工业体系背后复杂的自然社会结构性问题脱勾。例如，六轻爆炸问题被视为是一个单一的意外事件，简单归结为管线腐蚀问题，似乎通过汰换管线就可以避免意外；厂方第一时间说明则把重点放在不会影响营业上；而爆炸发生可能存在的系统性问题，如管线腐蚀与兴建之初没有考虑气候环境影响、工厂安全作业系统没有充分落实，以及居民面对突如其来的爆炸的因应对策及教育等，皆被忽视。在晚期工业主义的框架中，老旧工业设施发生问题后只能透过更新技术设备来解决，而有毒废弃物的整治方案就是把毒物送到另一个更边陲之地，眼不见为净。我们看不到更广泛的问题成因，而解决问题的知识生产、法律决定与各种层次的治理中，商业利益更胜于风险防灾的考量。

Fortun教授以化学灾害为例指出，工业化学对人体健康、生态、乃至于大气系统的危害并不缺乏证据，但却不被积极的重视。诚然，工业化学的发展带来许多便利性与商业利益，但主流媒体将化工体系描绘为提供工作、安全与效率的万能之物，其对人体、生态乃至大气体系破坏的风险却被隐匿不扬。这使我们在面对问题与思考解方时，出现了信息的偏误与决策的盲点。

上述现象对台湾而言并不陌生，否则，没有石油原料的台湾如何成为石化王国，享有许多产业租税优惠与补贴，却没有相应之风险治理机制？对于石化风险的迟滞性，使我们桎梏于环境法规的缺陋，以及科学调查设计不适当与不足的窘境，而科学监测仪器设备与现实条件的种种限制，更难以生产出污染与身体受害相关性的知识。工业污染代价的承受者，往往不均质地分布在社经地位弱势的社区，生活的压力与知识信息的不平等，也压抑了他们向社会发声的机会。

司法的介入与治理转型的契机

六轻的爆炸事件无法以单一意外事件看待，其运作的各类风险，更需要全面性的被检视。

六轻的爆炸事件无法以单一意外事件看待，其运作的各类风险，更需要全面性的被检视。事实上，除了九年前的大火问题，云林县政府曾于2009-2012年间委托台大公卫学院调查六轻周遭乡镇居民罹癌率与六轻距离远近的关联性，研究发现，邻近六轻之云林县台西乡、麦寮乡居民癌症发生率为云林其他乡镇居民的1.29倍；另一研究分析也指出，位于六轻北边的彰化县大城乡台西村，其居民在六轻营运后第10年起的癌症发生风险是大城乡其他村居民的2.66倍。

2015年8月，74位云林县居民组成的“台西乡六轻污染伤害联合求偿自救会”向云林地方法院递状，控告六轻厂区中的台塑、南亚、台化、台塑石化、麦寮汽电等五家公司。这场诉讼走了三年多，法院审理却仍在原地踏步，因为这一污染受害案的被告（台塑），是一个拥有政治经济影响力且仍正在运作的石化集团。虽然有关六轻厂区运作过程中释放有毒物质、有不少违规纪录的批评并不少见，更有流行病学调查指出居民健康受损与工厂运作排放的关连性，但由于六轻属于台湾两大石化工业体系之一的台塑集团，其在台湾经济蓝图上的影响力，却很可能使政府与社会产生工业风险盲。

面对复杂的空污因果关系鉴定，司法攻防中对于各类相关证据的要求，将更严格检视我国环境治理机制缺陋的问题，迫使相关主管机关以及企业共同担负起系统性治理转型之责。而这个系统性治理转型的契机应体现在几个层面：

首先，应该尽速建立完整严密的石化工业区环境监测网，强化业者的自主管理，而这些侦测风险之各种建置管理成本，应由厂商负担。

其次，保障社区知情权，要求厂商建置主动积极的社区通报系统，加强居民对周遭工厂情况的掌握与应变能力，避免一直以来居民只闻爆炸却不知如何应变的窘境。

第三，对于世界级的石化专区，仅凭地方政府的监督恐难产生有力的管制。政府应考量成立企业付费的石化工安基金，拉高管制层级，并充实建置能有效监督六轻之独立调查管理单位的能力。

厂商自主管理与风险成本内部化，台湾能做到吗？

在旧有政治、经济与技术的论述系统挟持下，我们却可能跳不出框架外看到转型的选项。

上述的思考，与目前政府以经济部结余款为财源所进行的“六轻20年总体检”有很大的不同：现行制度并非透过法律规范要求厂商自我严格体检，并借此令政府掌握石化区的现况；而是政府请来专家辅导六轻产业升级转型。然而目前体检基线指标的建立，强调能源、职安、环保三大面向，却完全没有社区知情权的考量。因为缺乏公共课责机制，结果是做了政策却难以看到结构性、系统性的改善，使“一爆再爆”不足为奇。

同样是以建立石化厂“自主管理”为目标，我们可以参考与台湾环保单位交流密切的美国加州南岸空气品质管理局（SCAQMD）最近的立法。2017年底，南加州通过1180号法规 (Rule 1180)，要求厂商依照工厂排放物质特性，出资在“工厂周界”与“邻近社区”设置相对应的严密监测设备。看似著重监测，但更重要的精神是严格地要求厂商自主管理并促成“风险成本内部化”。

在此，自主管理并非放手让厂商随意规划执行，其“自主”监测的品质，必须依据公部门详细撰述的“空气监控指南”来执行，厂商并需提供经费供政府建置周遭社区的监测网，双管齐下让不同的监测资料相互参照，以系统性的了解社区健康风险与石化区运作的因果关系，同时要求这些信息以公众友善的方式主动提供给邻近社区居民。而上述要求必须配合政府许可核发，以促成厂商真正落实信息揭露与自主管理的要求。

有论者认为，台湾难以师法加州。根据加州官方2017年12月1日发布的新闻稿，八个炼油厂将分担750万美元的一次性社区监测装置费用，以及未来每一年350万美元的操作费用。严密的监测体制成为炼油厂运作必须担负的成本之一，试想，如果台湾政府提出类似的要求，会有什么样的回应与后果？政府目前的管制能量能否驱动厂商审慎负责的自主管理？

换个角度想，如果把原本就应该做的风险监测管控成本内部化，却使这个产业发展失去利基，那么这样的产业是不是适合在台湾这块土地上持续发展？我认为，强调转型思维的重要性恰恰在此彰显。石化、钢铁等重工业的现行运作模式，其所产生的各种风险成本与各种资源排挤效应，相较于带来的经济效益，并不符合台湾整体发展的利益。但在旧有政治、经济与技术的论述系统挟持下，我们却可能跳不出框架外看到转型的选项。加州的空污管制经验告诉我们，透过新的治理思维与制度设计，强化社区的投入与关注，促成厂商环境成本内部化，或许可以迫使我们面对产业转型的课题。

面对不可承受之“轻”，没有单一而简化的解方，我们亟需在不同层次面向上寻求各种可能的突破方案，包括司法、产业经济、工程技术、公共行政、媒体论述、企业文化等治理体系以及公民社会能动性的提升，深具创意地为永续的发展路径擘画出阶段性的目标。而为实践这些愿景铺设所需之基础建设，政府则责无旁贷。

（杜文苓：国立政治大学公共行政学系教授、民主创新与治理中心主任）