评论｜生于淮北则为枳：从疫苗事件，看党国体制下的官员问责制

轰动一时的长春长生疫苗造假丑闻在被曝光一个月后，终于等来了对涉案官员的问责结果。8月16日晚，中央电视台新闻联播和新华社同时通报，中共中央政治局常委会决定，对吉林省副省长金育辉、省政协副主席李晋修、长春市市长刘长龙、原食品药品监管总局局长毕井泉等七名省部级高官给予免职、责令辞职、立案审查等处分，并对35名非中管干部进行问责（编注：中管干部是指由中共中央组织部直接管理的干部，一般为副部级或以上，非中管干部则为副部级以下）。这也是自2003年 SARS 事件之后，省部级高官因单一事件被问责人数最多的一次。

这轮疫苗造假丑闻最初于7月15日曝光，但当时并未引起太多关注。直到20日，一篇讲述三位中国“疫苗之王”发家史的微信公众号文章《疫苗之王》突然在社交媒体刷屏，其中一位“疫苗之王”就是长春长生生物实际控制人高俊芳。虽然文章火速被删，但众多微信公众号和微博博主仍以文字、长截图等形式接力转发，一时间，民众的愤怒和转发的热情，甚至盖过了庞大的审查机器，所引发的巨大舆论浪潮也惊动了最高层——23日，正在非洲出访的习近平就该案作出指示，要求彻查案件、严肃问责，并对责任人依法从严处理。一天后，高俊芳等15人被警方火速抓捕，吉林省纪委监委也介入了对案件所涉腐败问题的调查。

与此同时，舆论也迅速降温，根据反映微信讨论热度的“微信指数”，在8月16日公布官员问责结果之前，“疫苗”一词的热度已经从7月23日的3亿多条，迅速跌落到8月15日的700多万条，即便问责结果公布，指数也仅攀升到3600多万条，远不及7月下旬时的高峰，之后更是持续走低。

随着问责结果的公布和舆论的平息，也预示着疫苗事件将告一段落。但这样的处理结果，能否在根本上遏制同类事再次发生？被问责的官员，会否在一两年后重回官场，甚至担任更高职务？中国的问责制是督促官员履责的利器，还是另有目的？本文将为你一一解析。

谁来问责，问谁的责？

问责的概念广泛存在于政治治理和企业管理之中，其核心逻辑是掌握权力者须承担责任，且权责对等，权力越大、责任越重。当责任人出现渎职、失职，或重要决策失误时，由相应对象追究其责任，从而确保官员或管理人员能够各司其职、各尽其责。

现代意义上的问责制，起源于民主国家。宪政学者刘军宁曾对问责制的理论来源有过精辟论述：“问责是由授权产生的——人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府则通过官员对人民负责。”在这一逻辑之下，不仅政府系统内上级官员可以对下级官员问责，公众更可以透过民主选举的代议士对整个政府问责，例如在英国，政府内阁就需要对议会负责，接受议员质询。

在中国，虽然《宪法》第三条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，但《宪法》第一条也开宗明义地强调：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。在这一独特的党国体制之下，人大、政府和政协三大班子内，不仅设有负责党务工作的党委，更有对组织机构核心事务有决定权的党组。一般情况下，党组书记都由中共党员的主官兼任，例如全国人大常委会党组书记，由全国人大常委会委员长栗战书兼任；国务院党组书记，亦由国务院总理李克强兼任，其余党组成员也多为部门一把手。

这样一来，人大代表和需要被其监督的国家机关工作人员，在党的系统内就是被“统一领导”的，因此，原属于人大的立法、监督、审议决议和人事任免等重要权力，也变成了在“党的领导下”进行，名义上的“人民监督”也就变成了实际上的“党内监督”，问责制也随之变成了上级党组织对下级党组织的问责，上级党政干部对下级党政干部的问责。

由于党务系统和国家机构一直高度重叠、含糊不清，中国一直没有对官员问责制进行立法。而在中共内部，党纪对于问责的相关规定也非常零碎、不成体系。据一位党史专家张士义介绍，截至2016年，在施行中的五百多部党内法规制度中，与官员问责相关的就有119部。不过，在2016年6月底，中共中央颁布了一部纲领性规定——《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》），将自上而下分级负责的原则予以明确，并将各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员作为主要的问责对象。

在这样的制度之下，中国的官员问责制注定是一场“党内游戏”，而一旦涉及党务系统，信息对公众来说就变得极不透明，何时问责、为何追责、谁来负责等问题，基本都是由上级党委或纪委说了算，公众可能连基本的知情权都没有。例如，在这次长春长生疫苗事件中，就是由党的最高决策层——中央政治局常委会对涉案官员进行问责，而非由全国人大常委会对政府机关的失职进行问责，而关于疫苗案件的调查报告的具体内容，媒体则只字未提。

官员被问责了，然后呢？

在这次疫苗造假事件中，原国家食药监管理局副局长、药品安全总监孙咸泽的名字被人们反复提及。从公开简历可见，时任食药监管理局食品安全协调司司长的孙咸泽于2009年3月因毒奶粉事件被记过，但两年后，孙又“官复原职”，担任食药监管理局信息中心主任，并在2012年升任食药监管理局副局长，并从2014年起兼任药品安全总监至今年2月，之后平级调任到全国政协教科卫体委员会担任副主任。

不少网友对孙咸泽的复出感到愤慨，更有文章调侃称“当年管三鹿的人，2018年还在管疫苗”。不过，翻查历次因重大事故被处罚官员的简历，可以发现他们被重新任用的不在少数。例如，在2015年天津爆炸后被“党内严重警告处分”的时任滨海新区区委书记宗国英，非但职务没有受到影响，在2017年3月还升任云南省常务副省长；在2010年上海静安大火后被撤职的区长张仁良，两年后赴新疆担任喀什地委副书记，又于2015年返回上海，担任国有独资的上海同盛投资（集团）有限公司总裁、党委副书记。

党的问责工作应当坚持的原则：依规依纪、实事求是，失责必问、问责必严，惩前毖后、治病救人，分级负责、层层落实责任。

2014年时，人民日报就曾在毒奶粉事件官员悉数复出引发舆论热议时，刊发了一篇题为《理性对待“问责”官员复出》的文章，称“问责的目的在于促其尽职，而不是‘处理’干部；问责的要义在于引以为鉴，而不是‘一棍子打死’”，并规劝网民“问责已然走向常规，复出自然就会成为常态。我们既要对干部问责保持足够的关注，也要对官员复出保持应有的理性，‘逢出必疑’大可不必。”

而在制度层面，《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十九条也明确规定：“引咎辞职、责令辞职和因问责被免职的党政领导干部，一年内不安排职务，两年内不得担任高于原任职务层次的职务。同时受到党纪政纪处分的，按照影响期长的规定执行。”也就是说，党政领导即便受到最严重的免职处罚，在一到两年内就可以“官复原职”，两年后更可以担任更高级别的职务。

可见，《问责条例》中强调的“治病救人”原则并非空话，被问责的官员“复出”可以说是某种常态。

谁的“问责”？

2016年初，在《问责条例》颁布前夕，时任中纪委书记的王岐山就曾有一句名言——“动员千遍不如问责一次”。在过去五年中，“问责”的确成为了反腐运动中一项利器，据《中国纪检监察报》今年7月公开的一项数据，2017年，中国共有8900余个单位党委（党组）、党总支、党支部，300余个纪委（纪检组）和4.16万多名党员领导干部被问责，问责人数比2016年增长147%。

如此之高的被问责人数，无疑会对官场形成高压。但这种压力究竟是来源于上级还是来源于民众？官员们究竟被问的是什么“责”？可能官方所想和民间期待大相径庭。《问责条例》的第六条，对于在何种情况予以问责作出了详细规定。根据条例原文，主要包括六种情形：

• 党的领导弱化，在推进各项建设中，或者处置重大问题中领导不力，出现重大失误等情形；

• 党的建设缺失，党组织软弱涣散，中央八项规定精神不落实，作风建设流于形式等削弱党执政的政治基础的问题；

• 全面从严治党不力，主体责任、监督责任落实不到位，管党治党失之于宽松软等情形；

• 维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律不力，特别是维护政治纪律和政治规矩失职等情形；

• 推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实，管辖范围内腐败蔓延势头没有得到有效遏制等情形；

• 其他应当问责的失职失责情形等。

在这六种情形中，前五种都与党建工作密切相关，维护“党中央权威和集中统一领导”成为问责的主要目的，对于民众关心的官员失职、在重大问题上决策失误等情形，《问责条例》仅以“其他情形”一款概括，孰轻孰重，可见一斑。

此外，虽然《问责条例》明确了责任主体，但在各级党政官员权责并不十分明确的情况下，它在执行过程中必定充满了很大的灵活性。党委书记和行政首长，究竟谁该负责？是负领导责任，直接责任，还是间接责任？这些都缺乏明确规定。

例如，在这次疫苗造假案件中引咎辞职的原食品药品监管总局局长毕井泉，就引发医药行业内一片哀嚎。毕在任内大力推行药政体制改革，颇受好评。对于此次辞职，民间声音普遍感到惋惜，但对于毕究竟在疫苗造假案件中究竟做了或没有做什么，应该负有何种责任，民间一概不得而知。

这种灵活性也为问责的滥用埋下了隐患，该问责时不问责，或是在舆情汹涌时将其作为平息舆论、处理危机的工具，有时在事件还未完全展开调查的情况下，就先免去几个人职务、或是将责任人调岗以“平息民愤”；等风头一过，再毫发无损地低调复出。例如，在2011年的温州动车事故中，说出“至于你信不信，我反正信了”那句名言的铁道部新闻发言人王勇平当时就被调职，随后赴波兰华沙担任铁路合作组织中方委员，两年多后回国，担任铁路总公司文联主席直至退休。

问责制本身源于民主政治，也依赖于宪政法治，其核心在于对权责的清晰界定和对权力制衡，但在党国体制中，它无疑也沾染了许多“中国特色”。不过，就像中共“不相信一党执政解决不了腐败问题”一样，在“全面从严治党”的实践中，这种有中国特色的问责制也正在逐渐成型，虽然它的目标与实践都与民主体制下问责制相去甚远，但或许可以像“网络主权论”一样，为威权国家的治理提供某种“中国方案”。