评论｜管中闵争议：台大模式以外，欧陆87所顶尖大学如何选校长？

2015年12月，在一座下着雪的欧洲城市，当地最大的报纸刊登了一则新闻，报导城中大学的校长遴选。在这则新闻中，十段有三段的篇幅，是用来报导校内学生代表关心什么、投票意向又是什么。该校学生质疑校长候选人在前一份公职中，对学生（特别是外国学生）助学金的管理不佳。面对公开质疑，这名校长候选人承诺要持续“打开耳朵”，听取学生意见。

学生意见如此获得重视，并不是出于候选人和媒体的善意，而有制度上的原因：学校章程规定，学生在遴选中不但占了六分之一的票数，而且还有集体否决权。同样在这间大学，一个月后的副校长选举原先有两名候选人，其中一名因为校内争议退出，十名学生代表公开宣示不会支持另一位候选人，原因是没有真正的竞争。该名候选人旋即也宣布退出遴选，让程序得以重启。

这不是杜撰的故事，也不是发生在什么没有竞争力的三流大学。它发生在德国柏林，在一间孕育了数十个诺贝尔奖得主的大学，俾斯麦、马克思、韦伯都曾就读于此。这间大学，是被誉为“所有现代大学之母”的柏林洪堡大学。

而这样的制度设计，在欧陆的顶尖大学中并非异例，更有甚者，连学生占六分之一校内代表权的比例，其实还排不进前段班。

在台湾，我们似乎已很习惯，大学校长遴选就是要由教授和行政主管中的一小群人，代理全校教师、研究人员、学生和职员做决定。台大和国立台湾师范大学（师大）是少数在遴选中纳入学生代表的学校，但也各自只有一席；学校中的受雇者、劳动条件甚或生计直接与校长决策相关的基层职员，更少有代表。

外国的月亮不一定比较圆，何况，欧陆不同大学的制度其实多如繁星。此文的目的，并不在于建立另一套“国外顶尖大学都如何”的论述，而是希望透过整理其他国家的制度设计，刺激我们的想像，知道各地有什么样的设计存在，有什么样的设计可以参考，而这些不同的设计可能可以达到什么，又有什么典型的配套措施。

至少，透过比较，我们对大学制度的想像可以更宽广，不致贫乏到误以为台湾的大学制度就是国外大学的常态，或者要成就顶尖大学，就只有美国大学的董事会治理模式一途。

“谁来选校长”的两条轴线：“谁代表学校”和“校外代表是谁”

在分析欧陆87间顶尖大学由“谁”选校长，以及用什么方式选出时，与其单纯看整体席次的比例，或许用以下两条轴线来看，会更能准确地回应一些重要问题：

一、在校内有投票权的人当中，教授和主管，以及学生、职员各占多少比例？

比如，台大遴委会21席中有9席校内代表，其中有8席是教授和主管（89%），只有一席学生（11%），基层职员则挂零（0%）。

这条轴线涉及的首先是一个根本问题：谁可以代表这间学校的声音？这间学校是谁的？同时，就如同柏林洪堡大学的例子所呈现的，校内代表的来源和强度，也代表遴选过程中哪些议题会被重视、哪些则否，即是说，这间学校内部要让什么声音被听见？

此外，妆点门面式的少数席次，不但不足以影响大局，容易成为被忽略的少数，甚至有被当成异数或样板的压力。只有席次稍多的群体，才有可能反映自己群体内部的异质意见（职员的聘雇条件、劳动状况，学生的学院、年级、经济状况、性别等），同时可以互相奥援、彼此补充，以及轮流回应其他（居于多数的）校内代表的意见。

二、校外代表是谁、占多少比例？又如何产生？

比如像台大，有12席校外代表，其中3席由教育部指派，另外9席是校友总会和行政会议分别提名后由校务会议决定（这次的争议之一也是台大校友会被质疑提名不公），校务会议又是以教授和主管占绝对多数。

这一条轴线则是关于一间大学由谁来当校长，是不是只是校内成员之事的问题。大学（尤其是公立大学）是否需要受到公共监管？校外各部门的多元声音，对大学来说是否重要？如果要让校外的人参与，该让谁来参与、占多少比例？又可以透过什么程序、由谁来决定谁参与？

当然，还有其他的轴线也相当重要，比如提名程序，但除了篇幅之外，也因为目前资料较不齐全，无法系统性地比较，故本文不会详加讨论。

在资料方面，我以QS大学评比中前三百名大学为范围，找出当中欧陆的大学，一间一间去找出他们遴选校长的方式。其中，对于各国的通例或法律规定，欧洲大学协会（EUA）在2017年4月出版的《欧洲的大学自主 III：各国资料》（University Autonomy in Europe III: Country Profiles）提供了相当可贵的资料整理，其不足、不清楚之处，我也另外找了资料补充。而像德国、瑞士、比利时和西班牙等国，遴选校长的方式会因地、因校而有差异，则必须从当地媒体报导、新闻稿等寻找资料。本文最终完成了三百大中所有欧陆大学的资料搜集，共计87所。

谁代表学校？

关于第一条轴线──校内由谁代表学校，台湾似乎已经很习惯由教授和行政主管占绝大多数，在台大是89%，在多数其他大学甚至是100%。然而在欧陆，87所大学中，教授、主管占校内代表的比例超过三分之二多数的学校，仅仅只有15所（17%）。

不过，台湾各大学都是采取“密室遴选”制度，另辟一个小委员会，期待这一小撮人可以不只代表山头、超越个别利益，而还能进一步代表全校各学系教授，甚至是学生、职员和研究人员。相反地，这15所“教授与主管占校内代表多数”的欧陆大学，则都另有“配套”：或是直接普选，避免小圈子决策；或是回到直选的校务会议中公开投票。

这15所大学当中，有10所（5所比利时，3所意大利（义大利），2所西班牙）是以加权选举的方式进行，即学校成员直接一人一票选出校长（在部分学校中，学生是间接选举，先产生学生代表；有一些则是不论教授、职员或学生都是一人一票），只是每一票的权重依群体而有所调整。因此，这10所大学所谓的“教授与主管占绝对多数”，是加权后的结果，但教授、工友、助理、干事、研究人员、学生其实都是一人一票的，因此难以由少数人操作把持遴选。

而且，这些大学防腐和追求多元的“配套”，并不只是由所有校内成员直接选举而已，它们也经常设有当选的总得票数门槛，而门槛是由各间大学自行订定。因此，候选人如果想要获胜，还是必须在校内与各部门对话寻求支持，否则就要进入下一轮选举。多数大学是以投票人数半数为门槛，而根特大学的门槛甚至要求候选人获得三分之二的多数（只有到第八轮之后，门槛才降到五成）。

在这样的制度设计中，候选人必须透过对话和说服取得各部门的支持，才可能当选，而不能仰赖一小群人的支持，或者期待在弃保、策略性投票中侥幸胜选。上一次根特大学的校长选举，是经过激烈的竞争、热烈的沟通说服，终于在第九轮选出校长。最后的当选人Rik Van de Walle（和联名竞选的副校长Mieke Van Herreweghe），在四大部门中都取得多数：74.88%的教授，72.26%的助理，77.2%的行政与技术职员，55.43%的学生都投了赞成票。这是四名候选人参与多场辩论、讨论，甚至接受媒体访问，在九轮投票后终于达成的结果。

另外5所“教授与主管占校内代表多数”的大学，则都是德国的，包括海德堡大学、佛莱堡大学等最古老的大学。这几家大学没有专门的大学校长选举单位，而是回到平常审议校务的机构做最后决定。其中除了教授代表中有部分是当然代表（如院长，但院长也是学院内部选出的）以外，通通都是教授、学生、职员、研究人员各自直选，投票结果也会公开，而且教授与主管席次也都只是刚好超过三分之二，学生与职员的席次也都约在四分之一左右。

事实上，即使是在这15所大学中，也只有两所的教授与主管权重占80%以上（米兰理工大学和罗马大学）──台湾高达89%的高标，其实在欧洲顶尖大学间，是少数中的少数。

既然不是由少数教授与主管代表全校，就表示有其他人分享权力。事实上，不让学生（以及职员）有多席代表，以发挥他们的实质影响力、反映群体多元声音的大学，在欧陆也是少数：以15%为界线，学生比例不及这条界线的，在87所学校中，仅仅有11所。（注一）

相对地，学生代表占校内代表25%以上的大学，总共有32所。在法国、芬兰、挪威等国家，校长等重大人事都是回到常态的校务会议做最后决定的，而学生在学校的日常权力分享中，本来就有25%以上的常态代表权。

丹麦和瑞典则是将校长遴选交由校内最高的权力机构做决定：在丹麦，大学最高权力机构的9至15个席次中，有4席是由校内产生（其他席次则由校内民主机制决定），而这4席校内代表，由选举产生的学生代表占两席，一般教授和行政代表各一席；瑞典也类似，校内代表在14席中占6席，其中教授和学生各占3席。在这两个国家，“谁代表校内意见”这个问题，答案甚至是教授学生各一半。

除了交由民主产生的常设校内机构定夺之外，采取普选的学校，也可能给予学生超过25%以上的权重，有5所西班牙顶尖大学就是采取这样的模式。比如西班牙的巴塞隆纳大学，学生就占全体票数的30%（教授51%，其他学术人员9%，行政与技术职员10%）。

至于学生代表在15%至25%之间、仍具有实质影响力（尤其在教授之间意向不同时）的大学，则有24所。其中有10间是前述的直接选举再加权制，这个比例是刻意的制度安排。而另外14所，如同法国、芬兰、挪威、丹麦、瑞典，反映的是校内常设机构的权力配置，基本上是典型的德国模式（注二）。

在典型的德国模式配置中，教授占校务会议（至少是大会）的席次就是刚好半数加一席，比如在柏林洪堡大学，以及柏林自由大学，就都是31席教授（包含主管当然代表，以及教授直选），其余的，则是学生、职员和研究人员各10席，学校权力就由这四个群体共同分享（注三）。在部分学校，甚至有集体否决权的设计（至少要在四个群体中各拿到一票才能当选）。是在这样的配置下，文章开头的柏林洪堡大学案例中，学生意见如此被候选人和媒体重视的情况，才得以发生。

或许会有人怀疑，难道关于学术、研究等事项也是用这样的权力配置决定吗？在部分学校，专门学术的事项会由更小的会议决定，其中教授占的席次会达到绝对多数，但校长人事等关系全校的事项，则是由大会决定，回归校内四大群体分享权力、教授恰好过半的德国模式。

校外代表：多少代表，如何产生？

先前关于学生代表的讨论，只涵盖了67所学校，这就牵涉到我们的第二条轴线：有20所欧陆顶尖大学并不适用于前述有关校内代表的讨论，因为他们的校长完全是由校外代表选出。

这20所大学中，荷兰的12所，以及瑞士的6所（巴赛尔大学以外）行政流程虽然略有不同，但都是直接由政府指派的人做出最后决定。以荷兰来说，荷兰在2017年新修的《高等教育强化治理法》（Wet versterking bestuurskracht onderwijsinstellingen）中，才确立政府所指派的3到5名代表在做出决定时，必须咨询由教职员代表和学生代表组成的委员会，并且提供关于候选人的资料以供评论，但决定权仍完全在部派委员手上。这样设计的规范性意涵也是清楚的：公立大学是国家的，内部可以自主（大学法也有其他关于校内民主治理的规定），但其领导人事由国家决定。

另外，奥地利在榜上的两所大学，也都是由外部委员做决定。不过，他们是由学校的理事会从三名候选人中择一（提名权则在校务会议，一半为教授，另一半为学生与职员）。而校务理事则一半由政府任命，另一半则由校务会议（教授、学生、职员分享权力）决定。

而在这20所只有校外代表的大学之外，还有17所大学有半数以上的校外代表，另外又有15所有部分的校外代表。87所顶尖欧陆大学中有52所有校外代表参与校长遴选，亦即占了总数的六成，其实并不算少见。

台大，乃至许多其他台湾的大学在遴选校长时，也都有相当数额的校外代表（在台大是21席中的12席）。与欧陆各大学比较，台大特别之处并不在于有校外代表，而在于校外代表如何产生。

政府一定程度的参与，在这52所大学中绝不少见。除了前述的20所直接官派以外，在挪威（3所）、瑞典（7所），以及4所德国大学中，校外代表都是完全由政府和校方共同提名，而其中校方的权力又是教授与职员、学生、研究人员等共同分享的。以德国为例，通常被提名人会是政府教育或科学相关官员、重要学者、律师，以及DAAD（德国负责国际人才交流的半官方机构）代表等。在法国，政府（特别是地方政府）依据各校章程，也都是重要的参与者。

有外部代表，而没有政府参与的反而少见：在芬兰，占总额40%的校外代表则是由校内常设的机制决定，而在其中，教授（3席）、学生（2席）、研究人员（2席）分享决定权。丹麦也是由校内机制决定（校长遴选本身也是回到校务理事会）校外代表，但2012年修法之后，校务理事会的外部成员，是要经由两阶段的甄选，提名后交由另一个委员会表决，以求更为公开透明。

换言之，与欧陆大学相比，台大这次的流程有趣之处并非部派代表，也并非由校务会议决定人选。而是，台大居然容许由行政会议和校友总会自行提名，校务会议只能从其中挑选，而行政会议（由教务长、学务长等各种部门主管组成）提名，等于是现任主管的延伸，很难说是为了引入多元、公共性或外部监督问责。而与欧陆相较，台大校务会议的组成中，职员与学生代表比例也相对偏低；更有甚者，校友会的提名更是公开、透明、可课责的反命题，在没有召开理事会下由台大校友总会理事长、前校长李嗣涔直接提名前校长陈维昭等人。从提名到决定，既不公共、也不透明，更无所谓多元。

结论：建立在现实上的想像力

简单作结：

一、 关于“谁代表学校”的问题，在欧陆的顶尖大学中，由教授和主管占绝对多数的，其实是少数异例（占三分之二以上的只有15所，占80%以上的只有两所），而且这些少数大学中一部分是由普选（通常甚至还有门槛制）作为配套，而非把决定权集中于少数主管、教授身上；另一部分则是反映原先校务会议中的权力配置，若是后者，学生的席次通常也会在两成左右；

二、 在校长遴选制度中，不论是采用加权普选或者是委员会遴选，学生、职员、研究人员实质分享学校代表权的情况相当普遍；87所大学中，甚至有32所的学生代表占校内代表25%以上，而学生占比在15%以下的则只有11间；

三、遴选中校外代表并不少见，甚至有三个国家、20所大学是全部由政府指派的外部委员选出，而在有纳入外部委员的52所大学中，政府的参与相当常见，经常是与学校共同决定人选。而欧陆制度的共同点，是公正、透明，以及回到本身就有师生职分享权力、有民主授权的校务会议中，来决定校外委员人选，而非交由内部不民主的单位自行提名校外委员候选人。

从上述的疏理分析可见，许多论者口中的“国外（顶尖）大学”，其实并不只有一个样子，在美国私立大学模式与部分高教人士提倡的法人化模型以外，还有许多可能。同时，学生和职员参与遴选也并非天方夜谭，他们实质有效的参与，其实才是欧陆大学的常态。

欧陆各大学的实况，一方面呼应了“大学法改革阵线”、台大学生会各方的主张：这些组织所主张的“学生代表两成”其实绝非奢谈。（注四）不过另一方面，究竟是应该如这些组织所主张的缩减教育部代表，或者是应该调整校内代表的比例，并且纳入工会／职员与助理代表，以及调整校友会与行政会议推荐代表的产生方式和定位，则有待讨论：在欧陆，教育部或其他政府单位实质参与公立大学校长任命，其实相当常见；但相对地，由行政主管提名、又由多元代表程度已经不高的校务会议，从提名名单中同意外部代表，反而罕见，遑论内部毫无民主程序的校友会。而是否可以透过门槛、集体否决，甚至普选的方式，提升公共讨论和参与，让校长候选人更必须回应各方意见，也是值得思考的方向。

【作者按】：感谢黄米米，开始写作这篇文章的契机，是早前与她的构想讨论。

【编者按】：本文原载于作者的Medium，原题为《欧陆87所顶尖大学如何选校长：谁来做决定？》，端传媒经授权编修转载。

注一：这11间学生比例不足15%的大学中，德国大学占了6间，反映的是大学常设的校务机构由教授主导（除了卡尔斯鲁尔理工学院。此校是研究大学，研究人员与教授的权重相同，教授反而也占少数）；其余5间则是采普选制，其中意大利的4间大学，同时也是教授占绝对多数（但也都比台湾各大学的比例低），而比利时的荷语区布鲁塞尔自由大学，则是教授占六成，其余由学生、研究人员、助理和职员分配所致。

注二：在学生代表比例在15%至25%之间的14所典型德国模式大学当中，只有一所不在德国：瑞士的Basel大学。此校同样也是由校内最高权力机构Regenz决定。

注三：虽然，如前所述，有部分学校还是会给教授更多、乃至接近三分之二的席次，但这些学校中研究人员席次可能就较低，学生的席次还是维持在两成上下。

注四：当然，本文讨论的是校内代表，而这些组织谈的是全体中的代表，校内代表可能也必须相应扩张。