評論｜管中閔爭議：台大模式以外，歐陸87所頂尖大學如何選校長？

2015年12月，在一座下着雪的歐洲城市，當地最大的報紙刊登了一則新聞，報導城中大學的校長遴選。在這則新聞中，十段有三段的篇幅，是用來報導校內學生代表關心什麼、投票意向又是什麼。該校學生質疑校長候選人在前一份公職中，對學生（特別是外國學生）助學金的管理不佳。面對公開質疑，這名校長候選人承諾要持續「打開耳朵」，聽取學生意見。

學生意見如此獲得重視，並不是出於候選人和媒體的善意，而有制度上的原因：學校章程規定，學生在遴選中不但佔了六分之一的票數，而且還有集體否決權。同樣在這間大學，一個月後的副校長選舉原先有兩名候選人，其中一名因為校內爭議退出，十名學生代表公開宣示不會支持另一位候選人，原因是沒有真正的競爭。該名候選人旋即也宣布退出遴選，讓程序得以重啟。

這不是杜撰的故事，也不是發生在什麼沒有競爭力的三流大學。它發生在德國柏林，在一間孕育了數十個諾貝爾獎得主的大學，俾斯麥、馬克思、韋伯都曾就讀於此。這間大學，是被譽為「所有現代大學之母」的柏林洪堡大學。

而這樣的制度設計，在歐陸的頂尖大學中並非異例，更有甚者，連學生佔六分之一校內代表權的比例，其實還排不進前段班。

在台灣，我們似乎已很習慣，大學校長遴選就是要由教授和行政主管中的一小群人，代理全校教師、研究人員、學生和職員做決定。台大和國立台灣師範大學（師大）是少數在遴選中納入學生代表的學校，但也各自只有一席；學校中的受僱者、勞動條件甚或生計直接與校長決策相關的基層職員，更少有代表。

外國的月亮不一定比較圓，何況，歐陸不同大學的制度其實多如繁星。此文的目的，並不在於建立另一套「國外頂尖大學都如何」的論述，而是希望透過整理其他國家的制度設計，刺激我們的想像，知道各地有什麼樣的設計存在，有什麼樣的設計可以參考，而這些不同的設計可能可以達到什麼，又有什麼典型的配套措施。

至少，透過比較，我們對大學制度的想像可以更寬廣，不致貧乏到誤以為台灣的大學制度就是國外大學的常態，或者要成就頂尖大學，就只有美國大學的董事會治理模式一途。

「誰來選校長」的兩條軸線：「誰代表學校」和「校外代表是誰」

在分析歐陸87間頂尖大學由「誰」選校長，以及用什麼方式選出時，與其單純看整體席次的比例，或許用以下兩條軸線來看，會更能準確地回應一些重要問題：

一、在校內有投票權的人當中，教授和主管，以及學生、職員各佔多少比例？

比如，台大遴委會21席中有9席校內代表，其中有8席是教授和主管（89%），只有一席學生（11%），基層職員則掛零（0%）。

這條軸線涉及的首先是一個根本問題：誰可以代表這間學校的聲音？這間學校是誰的？同時，就如同柏林洪堡大學的例子所呈現的，校內代表的來源和強度，也代表遴選過程中哪些議題會被重視、哪些則否，即是說，這間學校內部要讓什麼聲音被聽見？

此外，妝點門面式的少數席次，不但不足以影響大局，容易成為被忽略的少數，甚至有被當成異數或樣板的壓力。只有席次稍多的群體，才有可能反映自己群體內部的異質意見（職員的聘僱條件、勞動狀況，學生的學院、年級、經濟狀況、性別等），同時可以互相奧援、彼此補充，以及輪流回應其他（居於多數的）校內代表的意見。

二、校外代表是誰、佔多少比例？又如何產生？

比如像台大，有12席校外代表，其中3席由教育部指派，另外9席是校友總會和行政會議分別提名後由校務會議決定（這次的爭議之一也是台大校友會被質疑提名不公），校務會議又是以教授和主管佔絕對多數。

這一條軸線則是關於一間大學由誰來當校長，是不是只是校內成員之事的問題。大學（尤其是公立大學）是否需要受到公共監管？校外各部門的多元聲音，對大學來說是否重要？如果要讓校外的人參與，該讓誰來參與、佔多少比例？又可以透過什麼程序、由誰來決定誰參與？

當然，還有其他的軸線也相當重要，比如提名程序，但除了篇幅之外，也因為目前資料較不齊全，無法系統性地比較，故本文不會詳加討論。

在資料方面，我以QS大學評比中前三百名大學為範圍，找出當中歐陸的大學，一間一間去找出他們遴選校長的方式。其中，對於各國的通例或法律規定，歐洲大學協會（EUA）在2017年4月出版的《歐洲的大學自主 III：各國資料》（University Autonomy in Europe III: Country Profiles）提供了相當可貴的資料整理，其不足、不清楚之處，我也另外找了資料補充。而像德國、瑞士、比利時和西班牙等國，遴選校長的方式會因地、因校而有差異，則必須從當地媒體報導、新聞稿等尋找資料。本文最終完成了三百大中所有歐陸大學的資料蒐集，共計87所。

誰代表學校？

關於第一條軸線──校內由誰代表學校，台灣似乎已經很習慣由教授和行政主管佔絕大多數，在台大是89%，在多數其他大學甚至是100%。然而在歐陸，87所大學中，教授、主管佔校內代表的比例超過三分之二多數的學校，僅僅只有15所（17%）。

不過，台灣各大學都是採取「密室遴選」制度，另闢一個小委員會，期待這一小撮人可以不只代表山頭、超越個別利益，而還能進一步代表全校各學系教授，甚至是學生、職員和研究人員。相反地，這15所「教授與主管佔校內代表多數」的歐陸大學，則都另有「配套」：或是直接普選，避免小圈子決策；或是回到直選的校務會議中公開投票。

這15所大學當中，有10所（5所比利時，3所意大利（義大利），2所西班牙）是以加權選舉的方式進行，即學校成員直接一人一票選出校長（在部分學校中，學生是間接選舉，先產生學生代表；有一些則是不論教授、職員或學生都是一人一票），只是每一票的權重依群體而有所調整。因此，這10所大學所謂的「教授與主管佔絕對多數」，是加權後的結果，但教授、工友、助理、幹事、研究人員、學生其實都是一人一票的，因此難以由少數人操作把持遴選。

而且，這些大學防腐和追求多元的「配套」，並不只是由所有校內成員直接選舉而已，它們也經常設有當選的總得票數門檻，而門檻是由各間大學自行訂定。因此，候選人如果想要獲勝，還是必須在校內與各部門對話尋求支持，否則就要進入下一輪選舉。多數大學是以投票人數半數為門檻，而根特大學的門檻甚至要求候選人獲得三分之二的多數（只有到第八輪之後，門檻才降到五成）。

在這樣的制度設計中，候選人必須透過對話和說服取得各部門的支持，才可能當選，而不能仰賴一小群人的支持，或者期待在棄保、策略性投票中僥倖勝選。上一次根特大學的校長選舉，是經過激烈的競爭、熱烈的溝通說服，終於在第九輪選出校長。最後的當選人Rik Van de Walle（和聯名競選的副校長Mieke Van Herreweghe），在四大部門中都取得多數：74.88%的教授，72.26%的助理，77.2%的行政與技術職員，55.43%的學生都投了贊成票。這是四名候選人參與多場辯論、討論，甚至接受媒體訪問，在九輪投票後終於達成的結果。

另外5所「教授與主管佔校內代表多數」的大學，則都是德國的，包括海德堡大學、佛萊堡大學等最古老的大學。這幾家大學沒有專門的大學校長選舉單位，而是回到平常審議校務的機構做最後決定。其中除了教授代表中有部分是當然代表（如院長，但院長也是學院內部選出的）以外，通通都是教授、學生、職員、研究人員各自直選，投票結果也會公開，而且教授與主管席次也都只是剛好超過三分之二，學生與職員的席次也都約在四分之一左右。

事實上，即使是在這15所大學中，也只有兩所的教授與主管權重佔80%以上（米蘭理工大學和羅馬大學）──台灣高達89%的高標，其實在歐洲頂尖大學間，是少數中的少數。

既然不是由少數教授與主管代表全校，就表示有其他人分享權力。事實上，不讓學生（以及職員）有多席代表，以發揮他們的實質影響力、反映群體多元聲音的大學，在歐陸也是少數：以15%為界線，學生比例不及這條界線的，在87所學校中，僅僅有11所。（註一）

相對地，學生代表佔校內代表25%以上的大學，總共有32所。在法國、芬蘭、挪威等國家，校長等重大人事都是回到常態的校務會議做最後決定的，而學生在學校的日常權力分享中，本來就有25%以上的常態代表權。

丹麥和瑞典則是將校長遴選交由校內最高的權力機構做決定：在丹麥，大學最高權力機構的9至15個席次中，有4席是由校內產生（其他席次則由校內民主機制決定），而這4席校內代表，由選舉產生的學生代表佔兩席，一般教授和行政代表各一席；瑞典也類似，校內代表在14席中佔6席，其中教授和學生各佔3席。在這兩個國家，「誰代表校內意見」這個問題，答案甚至是教授學生各一半。

除了交由民主產生的常設校內機構定奪之外，採取普選的學校，也可能給予學生超過25%以上的權重，有5所西班牙頂尖大學就是採取這樣的模式。比如西班牙的巴塞隆納大學，學生就佔全體票數的30%（教授51%，其他學術人員9%，行政與技術職員10%）。

至於學生代表在15%至25%之間、仍具有實質影響力（尤其在教授之間意向不同時）的大學，則有24所。其中有10間是前述的直接選舉再加權制，這個比例是刻意的制度安排。而另外14所，如同法國、芬蘭、挪威、丹麥、瑞典，反映的是校內常設機構的權力配置，基本上是典型的德國模式（註二）。

在典型的德國模式配置中，教授佔校務會議（至少是大會）的席次就是剛好半數加一席，比如在柏林洪堡大學，以及柏林自由大學，就都是31席教授（包含主管當然代表，以及教授直選），其餘的，則是學生、職員和研究人員各10席，學校權力就由這四個群體共同分享（註三）。在部分學校，甚至有集體否決權的設計（至少要在四個群體中各拿到一票才能當選）。是在這樣的配置下，文章開頭的柏林洪堡大學案例中，學生意見如此被候選人和媒體重視的情況，才得以發生。

或許會有人懷疑，難道關於學術、研究等事項也是用這樣的權力配置決定嗎？在部分學校，專門學術的事項會由更小的會議決定，其中教授佔的席次會達到絕對多數，但校長人事等關係全校的事項，則是由大會決定，回歸校內四大群體分享權力、教授恰好過半的德國模式。

校外代表：多少代表，如何產生？

先前關於學生代表的討論，只涵蓋了67所學校，這就牽涉到我們的第二條軸線：有20所歐陸頂尖大學並不適用於前述有關校內代表的討論，因為他們的校長完全是由校外代表選出。

這20所大學中，荷蘭的12所，以及瑞士的6所（巴賽爾大學以外）行政流程雖然略有不同，但都是直接由政府指派的人做出最後決定。以荷蘭來說，荷蘭在2017年新修的《高等教育強化治理法》（Wet versterking bestuurskracht onderwijsinstellingen）中，才確立政府所指派的3到5名代表在做出決定時，必須諮詢由教職員代表和學生代表組成的委員會，並且提供關於候選人的資料以供評論，但決定權仍完全在部派委員手上。這樣設計的規範性意涵也是清楚的：公立大學是國家的，內部可以自主（大學法也有其他關於校內民主治理的規定），但其領導人事由國家決定。

另外，奧地利在榜上的兩所大學，也都是由外部委員做決定。不過，他們是由學校的理事會從三名候選人中擇一（提名權則在校務會議，一半為教授，另一半為學生與職員）。而校務理事則一半由政府任命，另一半則由校務會議（教授、學生、職員分享權力）決定。

而在這20所只有校外代表的大學之外，還有17所大學有半數以上的校外代表，另外又有15所有部分的校外代表。87所頂尖歐陸大學中有52所有校外代表參與校長遴選，亦即佔了總數的六成，其實並不算少見。

台大，乃至許多其他台灣的大學在遴選校長時，也都有相當數額的校外代表（在台大是21席中的12席）。與歐陸各大學比較，台大特別之處並不在於有校外代表，而在於校外代表如何產生。

政府一定程度的參與，在這52所大學中絕不少見。除了前述的20所直接官派以外，在挪威（3所）、瑞典（7所），以及4所德國大學中，校外代表都是完全由政府和校方共同提名，而其中校方的權力又是教授與職員、學生、研究人員等共同分享的。以德國為例，通常被提名人會是政府教育或科學相關官員、重要學者、律師，以及DAAD（德國負責國際人才交流的半官方機構）代表等。在法國，政府（特別是地方政府）依據各校章程，也都是重要的參與者。

有外部代表，而沒有政府參與的反而少見：在芬蘭，佔總額40%的校外代表則是由校內常設的機制決定，而在其中，教授（3席）、學生（2席）、研究人員（2席）分享決定權。丹麥也是由校內機制決定（校長遴選本身也是回到校務理事會）校外代表，但2012年修法之後，校務理事會的外部成員，是要經由兩階段的甄選，提名後交由另一個委員會表決，以求更為公開透明。

換言之，與歐陸大學相比，台大這次的流程有趣之處並非部派代表，也並非由校務會議決定人選。而是，台大居然容許由行政會議和校友總會自行提名，校務會議只能從其中挑選，而行政會議（由教務長、學務長等各種部門主管組成）提名，等於是現任主管的延伸，很難說是為了引入多元、公共性或外部監督問責。而與歐陸相較，台大校務會議的組成中，職員與學生代表比例也相對偏低；更有甚者，校友會的提名更是公開、透明、可課責的反命題，在沒有召開理事會下由台大校友總會理事長、前校長李嗣涔直接提名前校長陳維昭等人。從提名到決定，既不公共、也不透明，更無所謂多元。

結論：建立在現實上的想像力

簡單作結：

一、 關於「誰代表學校」的問題，在歐陸的頂尖大學中，由教授和主管佔絕對多數的，其實是少數異例（佔三分之二以上的只有15所，佔80%以上的只有兩所），而且這些少數大學中一部分是由普選（通常甚至還有門檻制）作為配套，而非把決定權集中於少數主管、教授身上；另一部分則是反映原先校務會議中的權力配置，若是後者，學生的席次通常也會在兩成左右；

二、 在校長遴選制度中，不論是採用加權普選或者是委員會遴選，學生、職員、研究人員實質分享學校代表權的情況相當普遍；87所大學中，甚至有32所的學生代表佔校內代表25%以上，而學生佔比在15%以下的則只有11間；

三、遴選中校外代表並不少見，甚至有三個國家、20所大學是全部由政府指派的外部委員選出，而在有納入外部委員的52所大學中，政府的參與相當常見，經常是與學校共同決定人選。而歐陸制度的共同點，是公正、透明，以及回到本身就有師生職分享權力、有民主授權的校務會議中，來決定校外委員人選，而非交由內部不民主的單位自行提名校外委員候選人。

從上述的疏理分析可見，許多論者口中的「國外（頂尖）大學」，其實並不只有一個樣子，在美國私立大學模式與部分高教人士提倡的法人化模型以外，還有許多可能。同時，學生和職員參與遴選也並非天方夜譚，他們實質有效的參與，其實才是歐陸大學的常態。

歐陸各大學的實況，一方面呼應了「大學法改革陣線」、台大學生會各方的主張：這些組織所主張的「學生代表兩成」其實絕非奢談。（註四）不過另一方面，究竟是應該如這些組織所主張的縮減教育部代表，或者是應該調整校內代表的比例，並且納入工會／職員與助理代表，以及調整校友會與行政會議推薦代表的產生方式和定位，則有待討論：在歐陸，教育部或其他政府單位實質參與公立大學校長任命，其實相當常見；但相對地，由行政主管提名、又由多元代表程度已經不高的校務會議，從提名名單中同意外部代表，反而罕見，遑論內部毫無民主程序的校友會。而是否可以透過門檻、集體否決，甚至普選的方式，提升公共討論和參與，讓校長候選人更必須回應各方意見，也是值得思考的方向。

【作者按】：感謝黃米米，開始寫作這篇文章的契機，是早前與她的構想討論。

【編者按】：本文原載於作者的Medium，原題為《歐陸87所頂尖大學如何選校長：誰來做決定？》，端傳媒經授權編修轉載。

註一：這11間學生比例不足15%的大學中，德國大學佔了6間，反映的是大學常設的校務機構由教授主導（除了卡爾斯魯爾理工學院。此校是研究大學，研究人員與教授的權重相同，教授反而也佔少數）；其餘5間則是採普選制，其中意大利的4間大學，同時也是教授佔絕對多數（但也都比台灣各大學的比例低），而比利時的荷語區布魯塞爾自由大學，則是教授佔六成，其餘由學生、研究人員、助理和職員分配所致。

註二：在學生代表比例在15%至25%之間的14所典型德國模式大學當中，只有一所不在德國：瑞士的Basel大學。此校同樣也是由校內最高權力機構Regenz決定。

註三：雖然，如前所述，有部分學校還是會給教授更多、乃至接近三分之二的席次，但這些學校中研究人員席次可能就較低，學生的席次還是維持在兩成上下。

註四：當然，本文討論的是校內代表，而這些組織談的是全體中的代表，校內代表可能也必須相應擴張。