评论｜赵穗生：中国准备好取代美国领导的秩序了吗？

（续上篇）

中国的挑战

进入21世纪以后，中国积累了更大国力左右全球事务，开始挑战美国的主导地位，这主要集中在亚太地区。中国学者对于美国在军事和战略上插手亚太地区事务感到不满，辩论中国应否像美国在19世纪针对势力范围提出门罗主义那样，采取自己的门罗主义。

中国提倡设立没有美国参与的区域安全机构，上海合作组织（上合组织）是首个由中国推动的这类组织。虽然上合组织宣称它并非针对任何第三国，但由中国担当领导，目的明显是为抗衡美国在区内的影响力。中国国家主席习近平在2014年的亚洲相互协作与信任措施会议（亚信会议）上宣布，亚洲的安全要靠“亚洲人民来维护”。这个鲜为人知的地区高峰会由于没有美国及其大多数盟友、伙伴参与，多年来一直没有什么作为，但习近平为它注入了活力。他依靠上合组织和亚信会议这类组织，不但能推动他的“命运共同体”构想──提出这一点是希望建立共同的亚洲身份，还能发展在北京与华府关系以外的重要外交关系。

同时，中国推行《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），这是由东南亚国家联盟（东盟，又称东协）十国发起的自由贸易协定，并得到澳大利亚、中国、印度、日本、韩国和新西兰六国参加，与美国领导的TPP分庭抗礼。特朗普（川普）决定美国退出TPP，令RCEP的吸引力大增。一项东盟所做的调查显示，虽然69.8%的受访者认为，如有美国参与，东南亚会更稳定，但比起特朗普执政之前，现在美国被视为不是那么可靠的盟友：54.3%的受访者认为，不能依赖美国捍卫区内的自由贸易、人权和国际法；超过一半人也觉得特朗普当选总统后，华盛顿已失去战略优势。

习近平要求展现中国特色、中国风格和中国气派，并且拿出中国方案、显示中国智慧和发出中国声音，借以强调中国对全球治理的贡献，作为其民族复兴论述的中心元素。中国媒体尤其大张旗鼓报导习近平拿出“中国方案”的呼吁。2013年以来提出的、至今已耗资逾千亿美元的“一带一路”以及亚投行倡议，就是中国的方案，显示中国在制订地区贸易和投资架构的规则方面，拥有规范性的力量。习近平希望利用中国的财富去创造新型的全球化，改变西方主导的机构的规则，借此重塑全球秩序，把其他国家更紧密地拉进中国的势力范围。

习近平在2013年宣布“一带一路”计划，依靠基础建设、贸易和经济发展，加强中国与世界的联系，借此作为实现中国大国梦的宏伟战略。“一带”是由陆路连结中国与中亚、南亚、俄罗斯和欧洲，“一路”则把中国沿海地区联系到东南亚和南亚、南太平洋、中东和东非。总加起来，“一带一路”计划涵盖世界大部分人口、GDP和国际贸易。虽然“一带一路”还在酝酿成形之中，但它雄心勃勃的目标，显然是要建构一个以中国为中心、由非西方国家组成的洲际网络。

正如一位西方学者指出，“一带一路”旨在联系中国陆地和海上边界以外的65国共44亿人，借以重塑世界很大一部分地区的秩序，并把中国置于其中心。也有中国学者认为，亚投行是中国的创新之举，为中国提供参与国际规则构建的机会。虽然美国主导的布雷顿森林体系为解决全球重大问题有所贡献，但当前这辆“旧车”已显疲态，亟须改革，而美国迟迟不肯落实改革承诺，引发众怨。中国发起亚投行，能够缓解现有体系中的矛盾，提供“国际公共产品”，参与制订国际规则。

改革全球治理成为中国的热门话题，中共中央政治局在2015至2016年两次举办以全球治理为主题的集体学习。习近平在第一次集体学习中说，中国推动全球治理体系变革的目的是要在国际竞争中夺取制高点。他的外交政策副手傅莹进一步解释，中国要求改进国际秩序和全球治理，是因为“经过超过三十年的快速成长，中国许多人了解到这个国家是全球变革的推动力之一，而且对国际事务的影响力愈来愈大”。秉持这种信念的习近平说：“国际社会期待听到中国的声音、看到中国的方案，中国不能缺席。”他在第二次的政治局集体学习中提出，中国须加强四个方面的能力：规则制订、议程设置、舆论宣传和统筹协调。

趁着特朗普背弃全球化和卸下全球领导角色，中国领导人强调他们会为国际事务负责以及发挥中国式治理方法的优势。习近平在2017年1月出席于达沃斯举行的世界经济论坛，以“共担时代责任　共促全球发展”为题发言，发言重点不是中国国内经济这个中国领导人喜欢在外国谈论又鲜有争议的题目，反之，他表达了中国要引领全球化的雄心。

一个月后，习近平在北京召开的国家安全会议上公开承诺，中国要引导国际社会共同塑造更加公正合理的国际新秩序，并引导国际社会共同维护国际安全。中共中央党校主办的网站上有一篇评论文章认为，习近平的“两个引导”是在慕尼黑安全会议和G20外长会分别召开之际提出的，其意颇深。西方主导的世界秩序正走向终结，西方国家干预世界事务的意愿和能力都在下降，特朗普的孤立主义外交政策就是明证。

以往中国只是表示它有意参与构建世界秩序，如一位中国学者所言：“在过去，习近平仅要求中国参与创造新的世界秩序，或者领导新的经济全球化。习近平要求中国领导改进世界秩序，是对中国在经济全球化中的领导角色的一个重大超越。”这种变化不只象征中国愈来愈有信心用其提出的方式来改善全球治理，也显示中国已准备就绪，要把国内和世界事务整合到协同行动或互利共存的新形式。在习近平提出这种呼吁后，《人民日报》一篇文章说：“中国已具备成为全球化引领者的意愿、能力和机会……正经历从全球化受益者到全球化贡献者和引领者的转变。”

中国还没准备好取代美国领导的秩序

在一些观察家眼中，中国的言论显示北京尝试实现它的愿望和争取利益，并且试图削弱甚至取代美国主导的世界秩序。有西方观察家警告“地缘经济和地缘政治之间的碰撞”，是冲突即将来临的前奏，担忧中美两国的竞争愈来愈激烈，会令全球体系无法维持下去。新加坡学者马凯硕（Kishore Mahbubani）预计中国将会得胜，预示美国世纪的终结和亚洲世纪的来临。然而，中国还没准备好取代美国领导的秩序：

第一，全球领导地位代价不菲，需要强大资源来提供公共产品。以硬实力提供公共产品，需要有远大眼光，不能只局限于短期的自我利益，而要负担金融、经济、军事和政治成本，中国在这方面还远远比不上美国。虽然中国现在是对外援助的净捐助国，但它的捐助水平还远不及许多经济合作与发展组织（OECD）成员国。中国甚至没有类似美国国际开发署（USAID）那样的专职发展援助机构，可以协调发展援助。它的新倡议没有在其崛起过程中发挥关键作用，这些倡议只是崛起的后果。

虽然曾有人声称美国国势已颓，所以二战后建立的世界秩序也日薄崦嵫，但这些人最后全都收回预测。现在说美国的国家安全政策会走向抽身而退仍为时太早，因为有很强大的抵消力量存在──当中最大的是，现在全球化无远弗届，美国企业已与全球价值链深入交织在一起。美国生产者和消费者会因国内保护主义和其他国家的报复而受害；美国行政部门、国会和全美各地都有经济自由主义者和国际主义者，会抗衡支持特朗普的孤立主义者和保护主义者；美国宪法和这个国家充满活力的开放社会，也能加以制衡。此外，国外也有强大的抵消力量，因为美国继续大力参与亚洲事务，是许多国家人民得享更自由繁荣生活的关键。美国仍然是全球秩序的中心，仍然是“不可或缺的国家”。

虽然特朗普在总统竞选活动和就职演说中承诺“美国优先”，令华盛顿疏远传统盟友，并且卸下全球大管家的角色，但他对世界的看法在进入椭圆形办公室以后就会不一样，因为作为一个超级大国的总统，他必须负起非履行不可的责任。美国仍是世界最强大的国家，无法规避以军事和经济实力为盟友提供公共产品和安全保障的责任。特朗普必须适应现实，因为美国国家利益继续存在。

相比之下，中国是脆弱的新兴强国，在国内面临可能导致其崛起失败的严重困难。经济放缓对中国领导人造成巨大压力，环境破坏、贪污腐败、贫富差距扩大、地方政府负债累累，都成为愈来愈严重的问题。中国穷人的不满和忿恨，可能联合起来构成对政权合法性的挑战。由于政权稳定受到严重挑战，自保、稳定和经济继续成长，就成为它的主要关注。

中国领导人深知对中国的威胁源自内部多于外部，诚如清华大学国际关系研究院院长阎学通指出，中国崛起成败与否，起决定性作用的是国内威胁，而非外部因素。最危险的国内挑战是极左路线和“假大空”，导致中国提出超越国力的国际承诺和战略目标。受到愈来愈艰巨的国内问题所困扰，中国领导人很难调动充足资源和内部支持去担当全球领导的角色。

第二，具备全球领导地位的大国需要远见、创造力、毅力、灵活的外交手腕，以及其他软实力要素，要引导其他国家愿意让渡本国的狭隘利益，配合国际社会的重大利益，甚至有时让本国利益退居次席。中国大力投资发展软实力，在全球开设超过五百所孔子学院，还开展大规模的国际形象行销活动。但是，中国远未达到能取代美国的程度，也无法提出能令别国认同并渴望分享的价值观和理想，借以有效地运用其软实力。美国的领导地位源于亚洲各国自愿追随，并与之组成同盟网络，另外还来自其历史孕育的其他联系──它首先把亚洲从战争中解救出来，后来又推动亚洲经济成长和保障其安全。美国领导地位也来自信任。尽管许多亚洲国家与华盛顿有分歧，很多时候不满意其政策，但它们还是相信美国多于相信其他国家。

支撑美国全球支配地位的属性，中国尽付阙如。一位学者承认，中国或许有朝一日在综合国力上会超越美国，但很难在全球影响力方面超过它。另一位学者指出中国在话语权形成方面面临的困境：中国在历史上从未领导世界，相对于《威斯特伐利亚协议》的国家主权原则，传统的华夏体系只是东亚的层级体系，缺乏普世性，不能自动转化为现代话语权。中国在国际话语权的缺失，是令世界其他民族无法接受中国特色话语的主要障碍。

北京过于依赖经济力量为主要外交工具，显示它缺乏可靠的规范性和战略力量去塑造地区秩序。北京至今主要依赖经济外交，利用贸易和经济联系来加强与邻邦和其他国家的政治和战略关系。但是，在国际关系中金钱买不到忠诚。影响力不是只来自国家的金库，而是来自共同价值观的建立和软实力的提升。中国能否实现其战略目标，主要取决于它是否有能力为邻邦及其他国家提供共同价值观，令彼此有志一同。

第三，21世纪的世界是多极体系，而不是中国在亚太区称霸。中国的大国梦受到美国、日本和其他地区大国的存在和影响力所掣肘。中国崛起之际，许多周边国家也在勃兴，它们显然不乐见这个地区出现“中华治世”。中国从主张和平崛起，变为采取更强势的作为，令邻国紧张起来。为了制衡中国，许多国家再次倒向美国和互相结盟。纵观历史，向崛起中的国家靠拢是普遍做法，因为这样做可能获得巨大的相对利益。最成功的新兴强国，正是那些能吸引大量追随者的国家。但中国不具备塑造和影响国际政治规范所需的软实力，也没有足够的战略能力去可靠地保障区内安全。与多个邻国同时陷入紧张关系，不符合中国利益。如果中国无法赢得邻国支持，或至少先发制人，打消它们制衡中国的动机，就无法成功崛起。

第四，美国主导的世界秩序，令亚太地区得享稳定和成长，中国已经并将继续因此受益。中国周边国家有复杂的势力竞争和历史恩怨，美国发挥维持区内安全的作用对中国有利，中国不得不审慎克制。“西方衰落并不必然等于亚洲就会崛起，这反而会令亚洲受到侵蚀（至少概念上是如此），因为亚洲区内各国彼此竞争对抗，会压倒曾将这些国家凝聚在一起的理念。”中国经常对美日同盟表示担忧，但该同盟是地区安全架构的一部分，阻止了日本再军事化：“试想像一下，如果日本战略上不受制于美国，中国会面对甚么样的地区安全局势？”要是没有美国核保护伞及其制约，日本早就开发出核武器，并刺激韩国甚至台湾发展各自的核武器。因此，有学者认为：“中国决策者和分析家，不应相信他们自己关于美国没落的美好言论。即使这是真的，美国衰弱对中国来说并非好消息。”

尽管特朗普命令美国退出TPP，“为中国送上大礼，令它可以取代美国在亚洲的角色”，但中国能否发挥美国的作用，制订地区机构的规则，还是未知之数。华盛顿退出TPP后，东盟发起但由北京主导的RCEP或许更有可能开花结果。不过，TPP的所有成员国都同意遵守大致相同的标准和规则，RCEP则不同，它的目标是以零敲碎打、逐项处理的方式，让成员国能灵活选择它们想要参与的承担。RCEP的成员国极为多元化，发展程度不一，令设定谈判议程的工作更为复杂。例如，日本和韩国希望制订严格规则保护知识产权，但印度担心这会妨碍其非专利药产业的发展，遂领导较贫穷国家反对日、韩的要求。由于印度对中国有疑虑，并长期抗拒贸易自由化，RCEP力求不致沦为一纸肤浅的协议。

此外，政治因素也令RCEP蒙上阴影。如前所述，亚洲大部分地区都有相互嫉妒的国家在竞争，许多伙伴之间有历史恩怨，又互相猜疑。美国长期建立的同盟和它发挥保障地区安全的作用，能够弥合诸多分歧，劝使争吵不断和桀骜不驯的亚洲国家同意TPP。但是，现时美国的亚洲政策不明朗，旧恨积怨可能再次爆发，包括猜疑北京的意图，并预料中国想利用RCEP来夺取特朗普似乎一心想要放弃的美国地区领导地位。

因此，中国仍然是利益相关者，无法背离美国领导的世界秩序。正如一位评论者所说，由美国及其西方盟友创造的国际秩序的规则，中国虽然没有参与制订，但中国利用国际体系增进自己利益，并防止主权受外界侵犯，是美国领导成立的国际体系中最大和最成功的搭便车者。作为“开放贸易国际秩序的重要受益方，中国不觉得有必要挑战国际经济秩序的基本规则”。此外，中国“不想领导现有的全球体系，遑论为了管理世界而创造新的体系，并承担全部费用”，因为“中国一向和以后行事都会是为了自己最佳的国家利益。它的世界观与中华帝国的文化根源一致──把蛮夷挡在门外，而不是侵略他们”。

中国身为现有世界秩序的受益者，习近平矢言“要坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系，维护和巩固第二次世界大战胜利成果”。傅莹解释说：“中国既无意图也没能力推翻现有秩序。”特朗普当选美国总统后，中国承诺会继续履行《巴黎气候协定》，而在特朗普提出“美国优先”的反全球化议程时，中国又答应会与各国合作处理全球治理的难题，显示它的利益相关者立场。

不过，如前所述，中国是一个想修正现状的利益相关者。修正型国家可分为三种不同层次：第一种是革命修正型国家，希望同时改变规则和地位等级；第二种是激进修正型国家，致力改变规则，但主要在国际社会的原有架构内进行；第三种是正统修正型国家，对于规则大致上并无不满，但希望在分配地位方面能有所改变。中国是正统修正型国家，它不是一味反对原有秩序，而是积极加强和重塑它的元素，以提高中国作为规则制订者的地位，扩大它在这个层级中的影响力。

在很长一段时间里，中国都主要是默默遵循规则的国家，其指导方针是“‘最大最小原则’──享有最大权利，承担最小义务”。美国长期呼吁中国担当负责任的利益相关者，要它为全球公共产品贡献更多。虽然中国在运用日益强大的力量来追求其核心利益方面愈来愈强势，但对于要求它承担更多国际责任的呼吁，中国没有作出相应的承担，反而大多专注于追求颇为狭隘的本国利益。

中国已成为世界第二大经济体，不能再一如既往地搭便车，而须在全球治理中承担更多国际责任。因此，中国要在国际体系中“创造性介入”，并提出新的倡议，例如主要国家关系的新模式、新东亚秩序、“一带一路”、“命运共同体”等。中国倡议这些新计划，是表明它会承担责任，而不是一种特权宣示，更不是要取代现有秩序。这些新倡议能赋予中国这个谋求修正现状的大国更大影响力，但它们会像从前那些旨在改革全球体系的倡议一样，要么慢慢湮没无闻，要么被并入现有体系。

结语：中美合作重塑世界秩序

当北京更深入参与地区和全球秩序，并拥有更大的能力后，势必会尝试改变某些界定战后秩序的权力关系。但中国对于现有的规则大多遵循，它致力于改革而非重写这些规范和原则。中美之间的分歧主要并不在规则本身，而在于中国这个崛起中的大国，在制订规则方面是否获得与其自身情况相称的声望和地位。

由于中国的要求只是新的权力分配，而不是要取代美国主导的世界秩序的基本规则，美国或许可以与中国谈判，改革全球治理的结构。毕竟，在美国占全球GDP一半时看似天经地义的战后秩序已不可持续，因为美国现在只占25%左右。这种发展并不表示美国人拥有的绝对权力会变少，但它表示以美国占绝对优势为前提的机构和行为模式必须调整，以把其他国家的兴起考虑在内。“它们（中国）希望在国际体系中有发言权，是合情合理的要求，满足这种要求并不是软弱或绥靖，而是保持国际秩序稳定和维持美国影响力所必需的。”“崛起的中国愿意承担更大的全球责任和领导角色，国际社会对之应当欢迎。”

美国前副总统拜登（Joe Biden）形容美国乐见“负责任的竞争对手”，并强调中美伙伴关系必须遵守“共同的规则，无论新旧”，他还说：“中美有责任合作，共同塑造这些新规则。”作为回应，傅莹呼吁中美两国合作“创造一种新的‘秩序’概念，这种概念要能兼容并包，并能照顾所有国家的利益和关注，为各方搭建一个共同的屋顶”。美国致力利用其与盟友建立的组织、准则和规章来尽量满足中国的改革要求，令中国对它在现有秩序中的地位感到满意，这样做符合美国的利益。中国的国家利益深深嵌入多边机构的网络之中，这或许会令它在运用日益增长的实力时，与世界秩序的和平转变相一致。

与此同时，中国也需要经历一个学习过程。虽然中华文明出现经世济民思想的时间，与西方古代大思想家所处的时代大致相同，但中国对于现代国家外交的经验有限。在历史上大多数时期，中国要么是宰制邻邦的帝国，要么是西方帝国主义的受害者，被列强欺侮。然而，现代的治国之道不同以前，国家可以参与国际体系，根据其他国家的利益来调整自己的利益以达成目标：妥协迁就的过程使国家在坚持自己立场的同时，不致对其他国家的利益造成不可接受的损害，或动摇国际体系。

因此，倘若中国的民族主义情绪没有凌驾于理性之上，那么改革世界秩序成功与否，就主要取决于中国这个谋求修正现状的利益相关者的学习过程；此外，还取决于美国在执行规则的同时，能否通过谈判满足中国在参与制订规则方面的要求，增加中国话语权和份量，并调整部分规则。如果中美两国携手合作，双方就能在和平塑造世界秩序过程中，共同发挥建设性的作用。

【编者按】：本文原载于《二十一世纪》双月刊2018年4月号，作者是美国丹佛大学约瑟夫．克贝尔国际研究学院中美合作中心主任兼教授、《当代中国》（Journal of Contemporary China）主编赵穗生，文章原题为《中美在战后世界秩序构建中的博弈与合作》，标题为编辑另拟。《端传媒》获授权编修，分上下两篇转载，完整注释请参看原文。

《二十一世纪》

出版：香港中文大学中国文化研究所

网址：http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c/zh/issues/