评论｜曾国平：“钱太多”的香港政府，与为少数人服务的预算案

香港面对一个世间罕有的困局：政府没有负债（iBond只是“派糖”措施（纾困措施），政府根本没有借贷需要），随时能够动用的自由储备以万亿计，财政盈余屡创新高；政府苦恼的不是钱从何来，而是钱往哪里放。

新一年的《财政预算案》公布，政府在2017/2018年度预计盈余达1380亿（港元，下同），财政司长陈茂波“曾规陈随”（编按：曾指前财政司长曾俊华），宣布大量派糖措施。除了例行公事的退税退差饷、公屋免租福利加码，较有“创意”的措施是海洋公园补贴和香港中学文凭试（DSE）免考试费。一年又一年，政府坐拥巨资要尴尬泄洪的情况依旧，舆论争议应否动用财政储备的观点亦叫人气闷。与其着眼每年预算案的细节，我们不妨看远一点，从政治经济学角度解释香港政府财政的奇特现象，思考可如何改变现状，令资源的分配更有效率。

少一点哲学，多一点科学

财政司长陈茂波被问及对派钱的看法时，回答说“这不是我所相信的”，而现任特首一直标榜的，是一改以往守财奴风格的“理财新哲学”。又信念又哲学，政府财政仿佛是一门不容易参透的艺术，莫测高深。然而，财政政策是否就由官员专家玄之又玄说了算？

揭开语言的外衣，政府财政其实是“有数得计”的客观操作，可以一五一十地将道理说得清楚。政府财政的作用是什么？主要有三：一、财富再分配，透过税收和福利支出拉近贫富距离；二、累积储备应付不时之需；三、除政府基本运作外，作教育、基建等公共投资。

目标如此，政府应该做多少？流行的说法是，政府应尽量将支出限制于GDP的某一百分比之下（如《基本法》就有类似的指引）。这类观点来自比较不同国家的宏观实证研究，不太可靠也未必能应用到香港，其关键问题在于，没有考虑个别政府的支出花在什么地方。两个支出百分比相似的国家或地区，一个乱花一个小心，支出带来的效果可以相差极大。实事求是的做法，是从微观角度分析政府是否花得其所，比较每一元政府支出的成本效益。市场上自有对应三个功能的机制（如慈善机构利用捐款扶贫、市民私人储蓄以备不时之需等），政府支出不一定比市民自己的决定优胜。

“政府是否花得其所”是一个实证问题，不应凭主观喜恶或什么“哲学”去判断。

那么香港政府在处理再分配、应急和投资三方面的表现如何？最清楚易明的，是香港政府储备已远超世界水平。根据最新的《外汇基金资产负债表摘要》，截至2018年1月底，外汇基金总资产接近42000亿元，其中约四成用来捍卫联系汇率（主要为“负债证明书”、“外汇基金票据及债券”、“银行体系结余”三部分），剩下超过20000亿元的“自由储备”，足够全香港不事生产大半年（2017年香港生产总值约为27000亿元）。

财金官员常说储备愈多愈好，“居安思危”仿佛是政府财政的唯一价值，可是这种想法忽略了成本效益的计算。储备愈来愈多，其边际上的应急效用却只会递减，因为出现巨大危机的机会愈来愈低。与此同时，过度累积储备也放弃了愈来愈多的其他用途，边际成本一直上升。就如一般人都会付出成本保障自身安全（买保险、购买灭火筒、定期身体检查等），但不会“居安思危”过了头，出外穿避弹衣戴头盔，因为危机出现的机率太低，保险措施并不划算。

至于福利和投资，香港政府表现同样不济。为求“针对性”扶贫，香港福利制度愈益叠床架屋，不同资产收入层级之间的政策繁多，扭曲经济行为之余（如减少工作收入以符合申请资格），复杂无比的过程亦造成大量浪费。

例如“鼓励就业交通津贴计划”，申请人需向劳工处重复提交不时改变的资料（如地址、工作地点），处理个案工作繁重。根据政府提供的数字，计划总共拨款约13亿元，其中行政费用为1.5亿元，亦即每一元的政府开支，有超过一成在过程中“蒸发”，加上申请人付出的时间，足见“针对性”政策浪费之至。又例如审计署公布，“关爱基金”长者牙科服务资助项目的使用率不足一成，但行政费用竟占了资助总额接近两成。类似的浪费例子多不胜数。

至于政府投资，繁复过程导致浪费的情况跟福利相似，高铁、西九等“大白象”例子，不用我再重复了吧？

基于以上种种理由，我支持政府直接全民派钱，一来派钱直接简单避免了再分配过程中的浪费，二来市民自己决定用途会比“钱多身痕”（钱多就不安分）的政府有效率得多。只可惜理想如此，派钱在种种政治经济的阻力下成事机会仍微乎其微。

琐碎派糖背后的政治利益分配

解释派钱难以成功之前，我们先看看数据。

以上是朋友梁天卓博士制作的图表。他根据统计处做法，将住户分为十个收入组别，加上统计处公布的物业持有数字，估算最新预算案平均每户退税退差饷所得（蓝色部分）。收入最低的几组所得不高，但公屋租金和综援等福利措施未有计算在图表内；收入最高两组明显“与众不同”，分别获得36000元和55000元的平均退款。受益最少的，当然是比上不足（没有物业）比下有余（未能领取福利）的中间组别，亦即所谓的N无人士。有前高官如此形容今次的预算案：“从人人受惠的角度看，陈茂波这份预算案合格有余”，这似乎跟现实相差太远？

若果将所有退税退差饷的金额平均分给每个成年人（假设每户有两人领取），从图中绿色部分可见，每户会分得16000元，香港绝大部分市民所得明显增加，所得减少的只有收入最高的三个组别。

最近听过某会计师楼代表的言论，印象深刻：“派钱几千元太少帮不了什么，还是退税退差饷较实惠”。这句话没有错，惟对象只限香港收入最高的少数人。对的，派钱难以成事的最浅显解释，就是派钱终会损害高收入人士的利益。从专业界别如会计师和律师，到直接参与决策的政府高官；从议论政策的资深传媒人，到有能力左右政府的立法会议员，几乎都是来自这两个收入组别。他们当中不少人手握巨大政治影响力，念及可观的一己利益，反对派钱支持退税退差饷措施，是相当理性的行为（相反，来自两个组别但公开反对退税退差饷的公众人物，尤其可敬）。

另一个政府不会派钱的可能解释，是利益团体不能从派钱取得什么利益。除了向政府争取直接补贴某一行业界别外，政策愈复杂，某些利益图团便愈有生存空间。根据政府估计，2011年派钱计划行政费用为1亿港元，听起来好像是天文数字，但除以派钱总额，便会发现每6000元派钱只牵涉十几元的费用，比政府大部分（甚至所有）再分配政策成本都低得多。

成本低，代表着从中取利的空间有限。若果手续繁复需要大量人力物力处理，政府一方面要多聘人手（如监察政策有否被滥用），律师、会计师、社工等跟再分配政策关系密切的组别亦会得益（如免税条款愈复杂，会计师的专业技能愈能派上用场）。在这种寻租（rent seeking）动力之下，派钱虽然令大部分市民受惠，但政策“油水”欠奉，难有政治上支持。于是，预算案各样琐碎政策层出不穷，这里派一点那里又分一点，为的就是满足各大利益团体。至于钱是否花得其所，是次要不过的考虑。

不要“语言伪术”，只需用得其所

以上分析好像很悲观，在政治经济局限下，储备不是被浪费就是向高收入人士倾斜，好像一切已成定局宿命。但悲观之余，我还是相信民意对政府和政界中人是有点影响力的。

香港的普通市民可从自己做起，首先不要再为政府财政各种修辞所误导。政府说要“积谷防饥”、“居安思危”，说得动听，问题是它是否已做得过分；派钱给市民，市民“乱买iPhone”也好，投资也好，自己喜欢什么自己最清楚，将钱留给政府更大机会被浪费；“长远规划”、“投资未来”往往是空中楼阁，政府投资回报赢不了市民拿钱去进修买股票。

预算案不是艺术娱乐，也不需要讲求什么“新意”、“创见”，实实在在用得其所就足够了。

只要普通市民对自己多一分信任，看清楚华丽而空洞言论背后的数字现实，我相信民意终会逆转，迫使政府财政减少一点不公、减少一点浪费。

（曾国平，香港亚太研究所经济研究中心成员、美国弗吉尼亚理工大学经济系副教授、城市及地区御险力环球论坛附属学者、经济3.0作者）