評論｜曾國平：「錢太多」的香港政府，與為少數人服務的預算案

香港面對一個世間罕有的困局：政府沒有負債（iBond只是「派糖」措施（紓困措施），政府根本沒有借貸需要），隨時能夠動用的自由儲備以萬億計，財政盈餘屢創新高；政府苦惱的不是錢從何來，而是錢往哪裏放。

新一年的《財政預算案》公布，政府在2017/2018年度預計盈餘達1380億（港元，下同），財政司長陳茂波「曾規陳隨」（編按：曾指前財政司長曾俊華），宣布大量派糖措施。除了例行公事的退稅退差餉、公屋免租福利加碼，較有「創意」的措施是海洋公園補貼和香港中學文憑試（DSE）免考試費。一年又一年，政府坐擁巨資要尷尬洩洪的情況依舊，輿論爭議應否動用財政儲備的觀點亦叫人氣悶。與其着眼每年預算案的細節，我們不妨看遠一點，從政治經濟學角度解釋香港政府財政的奇特現象，思考可如何改變現狀，令資源的分配更有效率。

少一點哲學，多一點科學

財政司長陳茂波被問及對派錢的看法時，回答說「這不是我所相信的」，而現任特首一直標榜的，是一改以往守財奴風格的「理財新哲學」。又信念又哲學，政府財政彷彿是一門不容易參透的藝術，莫測高深。然而，財政政策是否就由官員專家玄之又玄說了算？

揭開語言的外衣，政府財政其實是「有數得計」的客觀操作，可以一五一十地將道理說得清楚。政府財政的作用是什麼？主要有三：一、財富再分配，透過稅收和福利支出拉近貧富距離；二、累積儲備應付不時之需；三、除政府基本運作外，作教育、基建等公共投資。

目標如此，政府應該做多少？流行的說法是，政府應盡量將支出限制於GDP的某一百分比之下（如《基本法》就有類似的指引）。這類觀點來自比較不同國家的宏觀實證研究，不太可靠也未必能應用到香港，其關鍵問題在於，沒有考慮個別政府的支出花在什麼地方。兩個支出百分比相似的國家或地區，一個亂花一個小心，支出帶來的效果可以相差極大。實事求是的做法，是從微觀角度分析政府是否花得其所，比較每一元政府支出的成本效益。市場上自有對應三個功能的機制（如慈善機構利用捐款扶貧、市民私人儲蓄以備不時之需等），政府支出不一定比市民自己的決定優勝。

「政府是否花得其所」是一個實證問題，不應憑主觀喜惡或什麼「哲學」去判斷。

那麼香港政府在處理再分配、應急和投資三方面的表現如何？最清楚易明的，是香港政府儲備已遠超世界水平。根據最新的《外匯基金資產負債表摘要》，截至2018年1月底，外匯基金總資產接近42000億元，其中約四成用來捍衛聯繫匯率（主要為「負債證明書」、「外匯基金票據及債券」、「銀行體系結餘」三部分），剩下超過20000億元的「自由儲備」，足夠全香港不事生產大半年（2017年香港生產總值約為27000億元）。

財金官員常說儲備愈多愈好，「居安思危」彷彿是政府財政的唯一價值，可是這種想法忽略了成本效益的計算。儲備愈來愈多，其邊際上的應急效用卻只會遞減，因為出現巨大危機的機會愈來愈低。與此同時，過度累積儲備也放棄了愈來愈多的其他用途，邊際成本一直上升。就如一般人都會付出成本保障自身安全（買保險、購買滅火筒、定期身體檢查等），但不會「居安思危」過了頭，出外穿避彈衣戴頭盔，因為危機出現的機率太低，保險措施並不划算。

至於福利和投資，香港政府表現同樣不濟。為求「針對性」扶貧，香港福利制度愈益疊床架屋，不同資產收入層級之間的政策繁多，扭曲經濟行為之餘（如減少工作收入以符合申請資格），複雜無比的過程亦造成大量浪費。

例如「鼓勵就業交通津貼計劃」，申請人需向勞工處重複提交不時改變的資料（如地址、工作地點），處理個案工作繁重。根據政府提供的數字，計劃總共撥款約13億元，其中行政費用為1.5億元，亦即每一元的政府開支，有超過一成在過程中「蒸發」，加上申請人付出的時間，足見「針對性」政策浪費之至。又例如審計署公布，「關愛基金」長者牙科服務資助項目的使用率不足一成，但行政費用竟佔了資助總額接近兩成。類似的浪費例子多不勝數。

至於政府投資，繁複過程導致浪費的情況跟福利相似，高鐵、西九等「大白象」例子，不用我再重複了吧？

基於以上種種理由，我支持政府直接全民派錢，一來派錢直接簡單避免了再分配過程中的浪費，二來市民自己決定用途會比「錢多身痕」（錢多就不安分）的政府有效率得多。只可惜理想如此，派錢在種種政治經濟的阻力下成事機會仍微乎其微。

瑣碎派糖背後的政治利益分配

解釋派錢難以成功之前，我們先看看數據。

以上是朋友梁天卓博士製作的圖表。他根據統計處做法，將住戶分為十個收入組別，加上統計處公布的物業持有數字，估算最新預算案平均每戶退稅退差餉所得（藍色部分）。收入最低的幾組所得不高，但公屋租金和綜援等福利措施未有計算在圖表內；收入最高兩組明顯「與眾不同」，分別獲得36000元和55000元的平均退款。受益最少的，當然是比上不足（沒有物業）比下有餘（未能領取福利）的中間組別，亦即所謂的N無人士。有前高官如此形容今次的預算案：「從人人受惠的角度看，陳茂波這份預算案合格有餘」，這似乎跟現實相差太遠？

若果將所有退稅退差餉的金額平均分給每個成年人（假設每戶有兩人領取），從圖中綠色部分可見，每戶會分得16000元，香港絕大部分市民所得明顯增加，所得減少的只有收入最高的三個組別。

最近聽過某會計師樓代表的言論，印象深刻：「派錢幾千元太少幫不了什麼，還是退稅退差餉較實惠」。這句話沒有錯，惟對象只限香港收入最高的少數人。對的，派錢難以成事的最淺顯解釋，就是派錢終會損害高收入人士的利益。從專業界別如會計師和律師，到直接參與決策的政府高官；從議論政策的資深傳媒人，到有能力左右政府的立法會議員，幾乎都是來自這兩個收入組別。他們當中不少人手握巨大政治影響力，念及可觀的一己利益，反對派錢支持退稅退差餉措施，是相當理性的行為（相反，來自兩個組別但公開反對退稅退差餉的公眾人物，尤其可敬）。

另一個政府不會派錢的可能解釋，是利益團體不能從派錢取得什麼利益。除了向政府爭取直接補貼某一行業界別外，政策愈複雜，某些利益圖團便愈有生存空間。根據政府估計，2011年派錢計劃行政費用為1億港元，聽起來好像是天文數字，但除以派錢總額，便會發現每6000元派錢只牽涉十幾元的費用，比政府大部分（甚至所有）再分配政策成本都低得多。

成本低，代表着從中取利的空間有限。若果手續繁複需要大量人力物力處理，政府一方面要多聘人手（如監察政策有否被濫用），律師、會計師、社工等跟再分配政策關係密切的組別亦會得益（如免稅條款愈複雜，會計師的專業技能愈能派上用場）。在這種尋租（rent seeking）動力之下，派錢雖然令大部分市民受惠，但政策「油水」欠奉，難有政治上支持。於是，預算案各樣瑣碎政策層出不窮，這裏派一點那裏又分一點，為的就是滿足各大利益團體。至於錢是否花得其所，是次要不過的考慮。

不要「語言偽術」，只需用得其所

以上分析好像很悲觀，在政治經濟局限下，儲備不是被浪費就是向高收入人士傾斜，好像一切已成定局宿命。但悲觀之餘，我還是相信民意對政府和政界中人是有點影響力的。

香港的普通市民可從自己做起，首先不要再為政府財政各種修辭所誤導。政府說要「積穀防饑」、「居安思危」，說得動聽，問題是它是否已做得過分；派錢給市民，市民「亂買iPhone」也好，投資也好，自己喜歡什麼自己最清楚，將錢留給政府更大機會被浪費；「長遠規劃」、「投資未來」往往是空中樓閣，政府投資回報贏不了市民拿錢去進修買股票。

預算案不是藝術娛樂，也不需要講求什麼「新意」、「創見」，實實在在用得其所就足夠了。

只要普通市民對自己多一分信任，看清楚華麗而空洞言論背後的數字現實，我相信民意終會逆轉，迫使政府財政減少一點不公、減少一點浪費。

（曾國平，香港亞太研究所經濟研究中心成員、美國維珍尼亞理工大學經濟系副教授、城市及地區禦險力環球論壇附屬學者、經濟3.0作者）