2016年南台大地震，维冠大楼倒塌，全台搜救队集结台南；2018年花莲大地震，造成四栋大楼倾斜倒塌，共有11处被列为危楼，全台搜救队再次集结，奔赴花莲。在认同有效救援的同时，政府及民众亦应反思，如果灾害规模一次比一次大，灾情一次比一次严重，我们是否还只能寄望救援，见招拆招？
在台湾，政策规划对于气候变迁的无感、调适的乏力、因应的失能、减缓的漠视，令人害怕！只要被问到政策如何回应气候变迁和灾害，政府总是给出非常标准而制式的答案。相关部门只知道参考过去的资料，缺乏对于未来趋势的掌握，政策无力针对未来而设定，结果只能在灾后追赶补救。
面对未来灾害频仍、规模难以预期的趋势，台湾的减灾和防灾工作更需要深化到整个政策和社会体系。传统讨论的“减灾、整备、应变、复原重建”四个阶段，在“巨灾常态化”的趋势下，必然将逐步整合为“常态性的减灾、整备和应变工作”。在这个过程中，国家政策应提出愿景，建立适当的体系，并提供绝对而充足的资源支持减灾、防灾工作，建构组织与民众面对灾害的韧性，以及以土地使用规划做为减灾工具，才能减少灾害应变的压力。
各国的减灾愿景规划
其实，从联合国到各个国家，都已提出了一些中长期的愿景规划，务实地面对气候变迁与灾害频仍的趋势。
联合国开发计划署（UNDP）已持续推动《全球评估报告》（Global Assessment Report, GAR）多年，联合国国际减灾战略组织（UNISDR）也针对GAR 2015的灾害风险治理提出了主题评估，要求国家及地方进一步降低灾害风险／减灾，进而强化整备以全面有效应变天灾，其中的核心工作包含：灾害风险管理应明确体现在政策、技术、体制、能力建构及足够的减灾远见上；应启动国家层级的跨部会减灾平台；国家的减灾政策及立法应强化各级政府、社区和民众的责任分担，并提列充足的专用资源推动各级政府的减灾计划和行动；地方层级更应确保社区参与、资源有效分配及权力下放。
2014年6月3日，日本内阁会议确立了《国土强韧化基本计划》，当中纳入了“韧性”思维：“……随时做好‘最坏的打算’，超越原本狭义的‘防灾’框架，采取包括国土政策、产业政策在内的综合措施……同时做好长远规划。……为此，无论发生何种灾害，都应以：（1）保护生命优先；（2）确保国家及社会重要功能不受破坏；（3）财产及公共设施损失降至最低；（4）迅速复原重建为目标，构建‘韧性’和‘柔软’兼具的政策，以安全、安心的国土、地区和社会经济为目标”。
如何将“韧性”思维具体地纳入到政策计划中？日本政府依照了《大规模地震对策特别措置法》所做的地震灾害想定，一并检讨国土计划与都市计划，并强调提升老旧建筑物的防灾性能、检视与全盘规划街区及公共施设，以及加强街区的防灾整备。在“韧性”思维下，建筑物的常态维护管理远比重建更重要。
除了日本，美国国土安全部及联邦紧急管理总署也明确提出，要建立减灾、整备与防灾韧性兼备的制度，强化国家整体的灾害应变能力、整备能力，并减少灾害风险及作业机制的漏洞，以及确保有效的紧急应变体系、健全的快速复原能力。英国的“国家安全战略”（National Security Strategy）也从风险管理的观念出发，提出以保护人民、经济、基础设施、领土和生活的方式，降低灾害对所有直接主要风险承受者的影响，并借此确保国家安全与韧性的考量，可落实在风险评估、整备和规划、应变和复原、建立韧性社会的工作上。
愿景规划应更进一步落实到灾害防救计划中。在愿景规划下，灾害防救计划应能教导民众自我衡量风险，选择适合的住所和其他使用需求用地，并懂得如何在发生灾害时保护自己和财产。各级政府所有新建的公共建筑，更必须远离危险区，而且要符合或高于一般建筑法规标准。各地方机关应透过模拟最严重情境（worst case scenario）了解自身的能力极限，并以最低合理可行风险情境（reasonably possible）熟悉操作，并纳入计划中。灾害辨识、机率分析、脆弱度分析及能力评估等，都是计划重要的背景资料。
- 危害辨识：准确地辨识和分析地区的所有危害风险，包括会对人员及建成环境造成的影响；需要清楚了解灾害可能影响个别地区的特定方式与程度，拟定适当的因应行动。
- 机率分析：要确定在地区发生特定灾害的机率，及其可能出现的强度等级，让地区设定关注的优先次序，合理分配资源。
- 脆弱度分析：评估该地区可能受灾的群体和财产价值。地区的脆弱度取决于该地区可能发生的灾害（包括机率、频率及严重程度等因素），以及发展程度和方式，或潜在的发展前景。
- 容受力分析：确认和评估现有体系，减少或增加应对灾害的能力与资源。容受力分析还需依据财务能力、行政能力、行政体制、技术能力及法定权力，提供可行策略。此外，能力评估可以确认地区现有体系的效能和成功机制，有助促进地区继续保持和提高减灾绩效。
灾害管理是资源管理，也是人员管理。这些分析在台湾各层级的灾害防救计划中，几乎付之阙如。相关部门浪费时间所拟定的计划功能有限，失去了以计划做为政策工具的机会。
建立整合的灾害防救体系
近年来，各国灾害管理的内容范畴开始扩大，建立“风险管理—灾害管理—后果管理”兼备的紧急管理炼（emergency management chain）及全面性整合型紧急管理架构（Integrated Comprehensive Emergency Management），已是必要的工作。这些架构的首要目的，是要维持体系运作的弹性，其次是顺畅程度。因此，其组织逻辑和一般的行政单位不同，尤其是防灾政策和行动都与人命产生直接连结，不能仅以公共行政防弊的角度规划。
然而，在前行政院长江宜桦废除灾防会之后，台湾目前的防灾体系根本没有负责灾害防救整体政策规划的主管单位，灾防办又只是一个21人编制的幕僚单位，没有中长期政策规划能力，更失去指导地区灾害防救计划的功能。
台湾现行的体制采取“灾因导向”管理，而非共通的运作架构，当面临大规模或复合型灾害时，从中央、地方到乡镇市区公所，无法在短时间内有效整合各种灾害的整备与应变机制，也导致灾害目的事业主管机关与灾害业务主管机关的业务授权与执行、协调与分工，皆面临严峻的挑战。在各机关权责不清的体系下，政策执行过程会不断产生衔接介面，甚至需要不断“开会”协调接续动作，这样必然箝制了灾害管理工作，也造成许多介面和沟通协调问题，灾害损失更可能因而增加。
而且，行政体系重视步骤完整和合法，却忽略灾害发生时的急迫和不确定性，导致很多灾害管理的整备作业（例如目前的开口契约签订）合乎行政规范却无法于灾时运作，明显有违灾害管理精神。再者，乡镇市区层级能力和资源不足的事实也应该受到正视。
全灾害取径（all-hazard approach）的统合体系系统，以及纳入所有利害相关者共同参与的全社群取径（whole community approach），是台湾未来应该思考的方向。
在全灾害取径之下，不管是监测预警、信息传递、分析研判、灾情汇整、搜救、救助安置、环境与心理重建等，都需要多重专业的合作。也因此，3C：“沟通、协调、合作”（communication, coordination, cooperation）的推动，以及跨领域、跨部门沟通与作业整合（inter-discipline, inter-agency, inter-operability）更形重要。
全社群取径的理念，则是将所有的利害相关者都纳入防灾体系之中。自助、共助的自我安全防护是第一线，第二线才是公共的外部救援。在灾害发生时，第一时间只有自救才能增加求生机会，但个人、社区、企业是否准备了适当的紧急应变措施，是否准备了风险转移？更重要的是，政府向民众解说风险时，经常深怕得罪既得利益者，未能直指风险核心。一旦信息不够充分，极易让民众误以为安全，产生“乐观偏见”或“正常化偏见”。
当社会缺乏参与防灾的信息、知识、沟通渠道、制度和社区组织，紧急整备不足，民众过于习惯小规模灾情，社会的脆弱度与灾害风险必然大增。因此，政府应加强社群的灾害风险意识和责任分担认知，提供正确的信息，并明确让民众知道，零风险根本不存在，只有相对安全，没有绝对安全。政府的责任是果断揭露信息，让民众搜集完整信息，请大家决定自己可接受的风险。当政府愿意积极建立利害相关者对于信息的有效认同与连结，才能有效导入正确的观念和知识。好的风险沟通，绝不是制造恐慌、贩卖恐惧，而是防灾教育。
至于台湾的其他防灾规划，如灾后的快速调查评估体系、救援人员的救灾管理机制、志工管理、后勤支援的整体规划、风险沟通的机制，都还有改善的空间。甚至在灾难新闻领域，世界各国对于灾害新闻报导的共识，在台湾都还未落实。政府对于灾害管理专业长期累积、印证且一直提醒的衍生后果，依然束手无策。
宏观的空间规划
此外，台湾现行的空间规划仍然不愿碰触潜在灾害风险的议题，忽略从国土计划、区域计划、都市计划、建筑管理一层层解决问题的减灾策略。与空间相关的各种政策缺乏上位更宏观的整合引导，不断扩大对自然空间的侵蚀，仍旧以为“开发”就是“发展”，结果就是放任都市扩张，导致天然屏障与缓冲丧失，破坏了原本稳定的自然系统。
另一方面，防灾规划没有长期战略构想，没有情境想像能力，不敢执行禁限建法规，任由政府或发展商在不该开发的地方开发。在这种工程决定论的开发想像下，碰到灾害时，政府只能补丁式的疲于应变。其实，国土计划是国土防灾的重要空间战略，产业政策应有安全愿景导引；都市计划是都市安全的关键减灾战术，最后才是建筑法令的技术规范。
除此之外，政府应重视每一次教训，从经验中学习，在下一次灾害来临前，拟定好灾后重建计划，并将不同领域的研究调查，转化为订定及动态调整土地使用类别的基础。不同层级的空间计划有不同的资料精度需求，政府应优先从上位计划体系拟定开发管制，借由规定洪泛区、环境敏感地区等手段，控制新开发的地点、类型和强度，强化环境影响评估，做为有效减轻灾害冲击的工具。
不同层级的空间计划，则要依据灾害特性及可承担风险重新考量。高度灾害风险区域应有公共资金或公权力介入，转换成防灾用地；公共设施政策则应纳入长期的资本改进计划，慎选学校、公共设施位置等，最后才是借由建筑标准控制建筑的细节，包括：建筑法规、防灾要求、耐震设计标准和建筑更新要求。
结语：让防灾成为一种生活态度
政策制定者需要首先意识到，在巨灾常态化下，天灾已逐步成为动态的日常，民众可能短视，政府不能没有远见。我们终究必须与大自然妥协，了解、学习、认知：人是自然界的一部分，因此顺应自然的成本效益和效率更高。让防灾成为一种生活态度，也才能有效减灾，建构“韧性”。
（王价巨，铭传大学建筑学系教授）
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