评论｜李咏怡、杨区丽洁：香港高官问责制诞生15年，仍然发育不全

香港的主要官员问责制（下称“问责制”）于2002年由当时的特首董建华提出，是回归后对香港政制最深远影响的改革。当日官方明言目的是强化行政领导，包括加强政策协调，改善行政与立法机关的关系；另外要加强主要官员的政治问责，让政府更好地回应公众的需要。

2008年，时任特首曾荫权进一步加强问责制，加设副局长及政治助理，以协助问责局长和加强政治人才培训。过去15年的实行，公众的评价基本上是负面的：政治问责没有改善；问责制既不能吸引政治人才加入政府，行政与立法机关的关系每况愈下。民主派，部分公务员和学者均忧虑，在没有民主制度的制约下，公务员的政治中立和专业精神被蚕食，让其沦为特首的专政工具。

香港政治制度与问责制的冲突

回归以来，政府只强调行政主导，但基本上从没有成功建立分享权力的机制。

本文会从几方面讨论问责制的成效和影响。首先是行政领导和问责制的制度设计问题。部长制并非在《基本法》原本的设计里，《基本法》原来的目的是要延续公务员治港，因此设计问责制时，只能在《基本法》既有框架内改革。更复杂的是，《基本法》起草者的原意是建立以公务员为主体的行政主导制，但立法会加入了民主化的元素，现有制度的运作，实际上是类似总统制——行政与立法机关成员各自由不同程序产生，有不同权力来源。再者，立法机关的普选部分采用比例代表制里的最大余额法，结果是不利于大党，导致议会四分五裂，加上特首不容有政党背景，令行政长官在议会里难以有稳定的大多数支持。

董建华实行问责制，构思是要强化行政领导，透过有共同理念的政治团队来实现政策目的和加强政策协调。在民主制下，最能实现这目标的体制是西敏寺式议会制（Westminster System），即两党制下国会出现占大多数的执政党，以内阁作为决策和集体负责的中心。（当然在威权政体下一党独大也可能达至这效果）香港的政治制度根本不具备这些条件。以现在香港的类似总统制和议会多党制，解决行政立法关系问题只有一途，就是建立党派之间的合作，组成联盟、讨价还价等分享权力（power sharing）的机制。问责制本身能促进但不足以产生政治联盟。回归以来，政府只强调行政主导，但基本上从没有成功建立分享权力的机制。

政治人才缺乏是政治发展停滞不前的直接后果。这包括行政长官和立法会全面普选一直未能落实，区议会也停留在咨询性质的地区组织。实践已说明，单靠问责制本身不大能培养政治人才。从候任特首林郑月娥高度依赖公务员担任问责官员，可见问责制并未有为香港开辟新的治港人才库。政治人才的培养，需要的是政治职业路线和阶梯（career paths and ladders）。这两方面都缺乏的话，很难吸引人才从政。

问责局长与公务员磨合困难

1980年代以来的公论（包括北京和香港市民）认为，现代化的公务员制度与普通法下的独立司法制度，是殖民统治留下的最宝贵资产。

问责制也产生了新的问题。首先是问责局长与高级公务员之间的磨合问题。成熟而运作良好的部长制，有赖政治任命官员与公务员之间建立制度化的的工作关系。英国的“白厅模式”（Whitehall Model）是严守公务员政治中立的典范，运作畅顺有赖部长和公务员之间对各自角色的充分理解和互相信任，以及深深植根的遵从传统的文化。从外面观察所得，问责制实行了15年，制度化的工作关系尚待确立。更多时候是依赖官员的个性、领导能力、专业知识水平等去摸索并在个人层面建立工作关系。

董建华推行问责制，主要原因之一是希望更有效地驾驭公务员。政治领袖（包括民主国家的领袖）大概都希望能驾驭公务员，常埋怨官僚系统的惰性和规章程序，怀疑公务员的政治忠诚度。另一方面，现代公共行政从韦伯（Max Weber）所指的理性法制权威（rational－legal authority）发展了规范基础的治理方式 （rule－based governance），文官政治中立等原则，目的就是要防止政治控制的过度扩张，让程序理性（procedural rationality）和专业知识在政策制订过程有其角色。在民主制度下，普选就是对政治官员权力的最终制约。

香港是现代政治行政学里一个颇独特的个案，一个现代化和成熟的公共行政系统先于部长制和民主制度存在，而且已高度发展。1980年代以来的公论（包括北京和香港市民）认为，现代化的公务员制度与普通法下的独立司法制度，是殖民统治留下的最宝贵资产。公务员的廉洁、高效率、守法、诚信等特质，在市民的心目中以至国际间都有颇高的评价。在没有民主制度的保障下，现代化、专业和尽忠职守的公务员队伍，便成为良好管治的重要支柱。

政治忠诚冲击政治中立

一连串议题，如反港独，国民教育，23条立法等政治任务，往后会对公务员的政治中立和行政系统规范基础的治理方式带来什么冲击，是我们须高度警觉的。

问责制推行了15年，可说仍然是“发育不全”、欠发展的状态。幸好成熟的公共行政系统起了一定的缓冲作用，但这系统能否承受更大的考验，是令人担忧的。优秀的公务员队伍，是长时间的组织文化演变、制度建设、传统和集体价值的沉淀，和法制完善等因素构成。然而，缺乏制约的政治权力，可以一点一滴的把它们摧毁。近年在特首梁振英主政下，好些公务员行之已久的规章制度都发生了变化。2013年，香港电视申请免费电视牌照，尽管被广管局及独立顾问给予正面的评价，却被行政会议否决其申请。2015年公共屋邨被发现食水含铅，根据审计署的报告，房屋署长在由他主持的七次跨部门会议中检视食水含铅量抽样测试结果，都没有备存会议纪录。2016年横洲事件，揭发政府曾于2013年就横洲发展四次和乡事派人士展开“摸底”会议，官员却声称没有任何会议纪录。这些事件，无疑为上述规范基础的治理方式的响起警号。

令人担心的是，在北京日益主动行使权力的情况下，政治忠诚将会是对特区政府的政治和行政官员越来越重要的要求。2016年立法会选举，数名参选人被选举主任取消参选权。法律界强烈质疑那是否超越选举主任的法定权力，令人怀疑该公务员实际上是被命令执行政治任务。一连串议题，如反港独，国民教育，23条立法等政治任务，往后会对公务员的政治中立和行政系统规范基础的治理方式带来什么冲击，是我们须高度警觉的。

（李咏怡，香港大学公民社会与治理研究中心总监、杨区丽洁 ，香港大学公民社会与治理研究中心计划经理）