评论｜英国脱欧案，伦敦高院判决的意义

1973年1月1日，英国正式加入欧洲共同体（European Communities），也就是欧盟（ European Union）前身，为此英国国会于1972年通过 European Communities Act 1972 （以下简称 1972 Act)，把欧洲整合的基本原则与相关权利义务在该法中予以明定，使得英国加入欧洲共同体之后所产生的国际法义务，得以产生国内法上的效力（即使当时欧盟法院已经透过判决，宣示欧盟法律对各国具有直接效力。）

今年6月23日英国举行公投，超过半数的民众赞成脱离欧盟，主张留欧的保守党首相卡梅伦（David Cameron）因此下台，由特雷莎·梅（Theresa May）接任首相。特雷莎·梅一上台就不断强调“Brexit means Brexit”（脱欧就是脱欧），更进一步宣示要在2017年3月底前启动《里斯本条约》第50条，展开为期两年的脱欧谈判。

在此同时，反对脱欧的民众一状告上法院，伦敦高等法院于11月初在 Miller 一案中作出判决，认定行政部门不可以在未取得国会事先同意的情况下，迳行启动《里斯本条约》第50条脱欧程序。换句话说，法院认为：英国是否退出欧盟此一重大政策的决定权属于国会。

伦敦高院判决的理路

就政治层面而言，此一判决不仅是特雷莎·梅政府的一大挫败，更令预定的脱欧时间表出现重大变数；就宪法层次来说，则对英国几世纪以来，有关行政与立法部门对外事务决策权限的划分，有著深远影响。

高等法院这个判决牵涉到多重法律领域，包括国际法、欧盟法，以及英国国内宪政秩序。简单来说，法院在判决中开宗明义表示，英国宪政体制最高指导原则，毫无疑问的是“议会主权至上”（parliamentary sovereignty），国会有权制定或废除任何法律。

英国宪政传统上，行政部门在对外事务（包括条约谈判、缔结以及宣战）得主张“皇家特权”（Royal prerogative powers），毋须国会同意。但法院对于行政部门这项传统权力的解释也日趋严格，特别是当此权力涉及人民的权利和义务时，国会立法已逐渐取代皇家特权。

在此趋势之下，本案法院指出，由于双方当事人都同意一旦启动《里斯本条约》第50条之后，就不可能撤回停止，因此启动《里斯本条约》的脱欧程序，并不单纯是启动对外关系下的退出条约，而是根本性地涉及英国国内法 1972 Act 的修改，甚至是废除——这将对人民目前在欧盟法律架构下所享有的权利和义务，产生重大影响。
基于议会主权至上原则，对于涉及人民基本权利和义务的法律变动，只有国会才有权做出最终决定，法院因此认定脱欧程序的发动必须得到国会授权同意。

英国政府上诉策略

面对高等法院的判决，英国政府立刻提出上诉，最高法院也随即宣布将于12月5日正式开庭审理此一重要案件。然而一般都认为政府胜诉的机会不大，甚至还可能输得更惨。

面对此一不利情势，目前出现了两种不同的因应策略：

一是建议行政部门干脆放弃上诉、认赔杀出，避免夜长梦多。如此一来，虽然行政部门没办法在未经国会同意下迳行启动《里斯本条约》第50条，但在保守党依旧占国会多数、且已有公投过半民意支持脱欧的情况下，可预期的是国会最后还是会尊重（不具法律拘束力的）公投结果、同意启动脱欧程序。

第二种策略则是建议政府变更在高等法院诉讼时所采取的立场，改认为提出退出欧盟的正式照会、启动《里斯本条约》第50条的程序后，在两年内英国其实是可以反悔、撤回前述照会（参照《维也纳条约法公约》第68条）。换句话说，行政部门可以迳自启动脱欧程序，不需国会事先同意，但在两年谈判期间内，国会若有不同意见，得随时撤回脱欧照会及终止谈判。

改采此一立场的好处是，最高法院很有可能会因为脱欧程序存在撤回可能性，而认定国会事后参与权已足够，并不违反议会主权原则，据此推翻高等法院的判决结果，改判行政部门胜诉。

然而，政府若果真的这么做，将有巨大风险：《里斯本条约》第50条启动之后究竟可不可以撤回，这牵涉到欧盟法律的解释与适用，按规定必须由位于卢森堡的欧盟法院来决定。这意味著一旦英国政府主张条约可撤回，英国最高法院可能必须停止本案审理，等待欧盟法院对于《里斯本条约》第50条作出解释之后，最高法院才能够据以作出判决。如此一来必定旷日废时，对于特雷莎·梅想要尽速启动脱欧程序的目标更加不利。

况且，欧盟法院对于《里斯本条约》第50条的解释，究竟是会依据《维也纳条约法公约》第68条的精神，认为在两年期限届满前英国可以随时撤回，还是认为基于欧盟的特殊性而另作考量，还在未定之天。

联合王国的裂痕，全球治理的退潮

就目前情势看来，英国政府并没有撤回诉讼的迹象，大概也不会改采脱欧程序可以撤回的立场。如果是这样，那未来的发展，极有可能对行政部门更加不利。

高等法院的判决，主要是以议会主权至上原则，来界定行政部门与国会的权限，据此认定国会拥有脱欧决策的最终决定权。但法院没有处理的问题是：三个分权政府（devolved governments）在脱欧程序中可能扮演的角色。换句话说，根据目前分权立法（devolution legislation）的相关规定，不论是国会或行政部门，在启动脱欧程序之前，是否需要苏格兰、威尔斯与北爱尔兰政府的参与或同意，大概会成为下波法律攻防的焦点。

英国最高法院日前已经宣布，将准许苏格兰与威尔斯推派法律代表，参与本案诉讼表达意见。可预见的是，最高法院很有可能会在判决中进一步讨论这个议题。无论结果如何，这都将使得英国脱欧程序更形复杂。

无独有偶，南非、甘比亚，以及布隆迪（蒲隆地）最近也都陆续发出正式照会，表明退出《国际刑事法院罗马规约》（Rome Statute），不再接受国际刑事法院的管辖权，预计一年后生效。除此之外，许多人都预测特朗普上台之后美国很有可能会退出甫生效的《巴黎协议》 （Paris Agreement），甚至直接干脆退出《联合国气候变化框架公约》（联合国气候变迁纲要公约）。以南非退出《国际刑事法院罗马规约》为例，在南非国内已经有民间团体向法院提告，主张行政部门在提出退出规约的正式照会前，必须事先得到国会同意。

以上例子在在显示，主权国家与国际组织的关系，不是一条由前者走向后者的单行道；传统上学界都将关注的重点放在条约制定（treaty-making），然而随著所谓的新国族主义（new nationalism） 的兴起，可预期的是，未来各种不同类型的条约退出（unmaking of treaties） 将越来越常见，这是宪法与国际法交错的另一种展现，值得关注。

（郭铭松，英国华威大学法律系副教授，耶鲁大学法学博士；陈慧雯，英国华威大学法律系研究助理，哈佛大学法学硕士）

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