不久前我写过一篇文章谈“公共档案”，开始时说了两宗档案和人命有关的悲惨事件，其中一宗是南丫岛撞船惨剧：
“2012年10月1日，一艘载逾百人的香港电灯载客船南丫四号被港九小轮海泰号撞击后迅速翻沉，事故共造成39人死亡、92人受伤。其后调查委员会代表律师石永泰在结案陈辞时指出，多名海事处人员在不同时间检查南丫四号，有人员曾经发现该艘船缺少了一道水密门，但是并无提出……如果不是缺少了一道水密门，南丫四号就不会如此快速沉没，伤亡数字，肯定大大减少。
其后发表的死因庭报告揭露了事件的真相，报告指出，海事处在履行公务时，鲜有立档、存档。海事处人员似乎不大愿意以书面沟通或备存公务纪录，很多时大家都是口耳相传，后果当然是容易发生误传、误解和误会，没有完整及可靠的公事纪录，因此无法追溯政策和做法的商议和决定过程，亦无法得知与一些重要事项有关的例外情况和酌情考虑因素，情况极混乱恐怖 。”
不错，丢了档案、未有立档或立档不全，特别是有关重大事情的决策或经过，有时候真的会导致死人塌屋的！
《档案法》与优质管治
政府档案是政府日常公务活动过程中产生的纪录，是施政及管治的最重要凭证，是问责的基础。为了确保优质管治及这些公共财富得以妥善管理及保存，世界上任何一个文明的政府、一个敢于面对人民及“以民为本”的政府，都会制订《档案法》，严格地监管政府档案（或称“公共档案”）的产生、管理及保存。
中华人民共和国约在三十年前（1987年）已为此而制定《档案法》，“加强对档案的管理和收集、整理工作”，从而确保对档案可以“有效保护和利用”。
档案又好比政府的记忆，没有档案，政府就好像失去记忆一样，不能够改善运作及施政的效率和效能。妥善管理档案既有利政府决策、提高效率，亦可确保政府依循有关法规行事和向公众问责。此外，让公众适时地取阅政府档案 （例如通过香港现时仍没有但在其他民主国家很普遍的《资讯自由法》Freedom of Information Act），更有助市民了解及监察政府的活动，亦可推动公众讨论及参与各项公共政策及计划，最终令政府更开放、更通达民情和更向社会负责。总之，有效的档案管理工作，是政府优质管治的必备元素。
《档案法》其实是一条很简单的法例，世界各地的政府容或有不同的著重点，但一般来说，《档案法》对政府和它的公职人员有以下的法律要求：
一、公务人员在公事活动过程中，必须开立档案；所谓口讲无凭，官员所做的每一件事、所下的每一决定，都需要依法立案为证（纽西兰《公共档案法》第2部分， 第17条）。
二、档案开立后，必须“建立科学的管理制度”，专业地去管理及妥善贮存（见《中华人民共和国档案法实施办法》第3章第15条）。
三、在公务完成后，相关的档案需要送交政府的档案管理机构作鉴定，被鉴定具有历史价值的档案，需移交给历史档案馆永久保存。保存在历史档案馆的档案就是“历史档案”，它们是一个国家或地方社会文化遗产的一个重要组成部分（纽西兰《公共档案法》第2部分，第21条）。
四、档案法亦会订定市民查阅政府档案的权利。一般来说，档案在封存30年后便会开放予公众人士查阅。
值得注意的是，据我多年研究各国的档案立法过程，得到的结论是立法全都是由政府本身牵头的。原因很简单，因为差不多全世界要“顾面子” 的政权 （不论民主或独裁）都认识到，这是一条优质施政必备的法规。对政府官员来说，制订《档案法》更是彰显他们对人民“知情权”的尊重，以及对档案文献的关注。
除了西方国家外，香港周遭地方，譬如台湾（注一）、马来西亚、新加坡、越南、泰国、日本和南韩都已订立档案法，就连我们的隣埠澳门特别行政区，都有法例保护及规管政府（公共）档案（注二）。
但香港政府有否为它的公共档案管理及保存订下法律的规范呢？在探讨这问题前，我想先介绍一下香港公共档案管理的历史发展。
香港早期档案工作发展
当我们谈到档案时，其实应该分开两个不同但相关的概念去了解， 我尝试用香港政府的情况去解释一下：
档案分为“档案”（Records）及“历史档案”（Archives）两种。前者是指政府各局或部门在公事活动过程中产生的档案，并因为公事上的需要，产生档案的单位有必然的责任去管理及保存它。当有一天，公事完成或告一段落了，相关的档案在单位内又再没有什么用途或价值，单位可能会将它们销毁。根据现时香港政府的行政指引（注意：是指引，不是法律规定），任何单位要销毁档案，都要向政府档案处处长申请，待取得处长的同意和批准，才可销毁。（注三）
档案处处长接到申请后，㑹审视相关的档案，鉴定它在宏观上对政府整体，或整个社区，或将来有可能的公共政策硏究者有否价值。若鉴定的结果是正面的，档案处处长㑹要求（再请注意，是要求，不是命令）部门将相关的档案移交至政府档案处辖下的历史档案馆永久保存。进了馆的档案，就是“历史档案”了。（注四）
自香港开埠开始，港英政府的档案管理都是跟随著英国的传统（Registry System），但基本上部门间是各自为政的，没有一个政府部门负责中央性的统筹或监督。
1971年，香港政府聘任澳洲人戴雅文（Ian Diamond）为政府档案顾问，负责研究及建立香港首个历史档案管理系统（注意：是“历史档案”管理）。他的建议促成了政府于1972年设立历史档案馆（Public Records Office）。戴雅文亦成为历史档案馆的首位馆长。但有趣的是，香港开埠了百多年了，为什么政府要到1971年才会突然想到要设立历史档案馆？
话说绝大部分的政府档案，在日占时期（1941至1945年）已遭销毁，所以战后的港英政府压根儿没有成立档案馆的必要和压力。但到了1958年，英国修订《公共档案法》（UK Public Records Act），把档案封存期由 50年缩减至30年，令港英政府有需要跟随英国法制。
按照修订了的《公共档案法》，港英政府1945年战后所开立的档案，到1975时，就满30年了，需要依法有系统地开放给公众查阅。试想想，届时政府如果仍未有设立一个中央性的档案资料库，提供专业的档案查阅及参考服务，会是何等尴尬呢？结果政府以戴雅文向行政会议提出的建议作为基础， 于1972年设立历史档案馆及引入《政府资料档案（取阅）则例》（Public Records (Access) Rules），象征政府开始建立正规的历史档案管理系统。
然而，与其他地区比较，香港早期的档案工作发展仍有相当局限。首先，历史档案馆设于官僚架构内的底层，职权有限。此外，历史档案馆的工作相当被动：历史档案馆只能从各政府机构不再需要的档案中， 挑选具价值的档案来保存（保存在历史档案馆的档案在开立30年后才公开让市民取阅），角色很有点像广东人说的“收买佬”。至于现行档案的管理（即上文所说在各部门因公事而产生及开立的档案），历史档案馆无权过问。这情况要到1984年后才有改变。
主权交接期的“无心插柳”
1980年代末至90年代初，随着香港即将回归中国，有关管理公共档案的课题又再受到重视。中英双方对香港的档案有著不同的关注点：英国政府希望保留有关香港的重要档案的副本，所以成立了“政府档案统筹组”，负责把相关档案复制成微缩胶片，然后送回英国；中国政府方面则希望香港殖民地政府的档案，能够顺利及完整地移交给新成立的香港特区政府。
在此背景下，1987年任职政府档案统筹主任的澳洲人鲍卓善（Don Brech）及笔者， 在1989年向政府提出改善政府档案管理系统的建议。我俩认为当时香港面对的主要问题包括缺乏档案法、历史档案馆的职权有限、政府缺乏清晰的档案管理政策，以及政府缺乏处理新兴科技的能力。政府后来采纳了我们部分建议，其中包括在1989年成立“政府档案局”（Government Records Service，其后在1997年改名成“政府档案处”），专责有关政府档案管理事宜。
从这发展的过程来看，香港的档案事业似乎真的是出于历史的偶然，任何的改革 也是“无心插柳”的，没有长远的目标，先天就有缺陷。
1989年成立的政府档案局，主要由历史档案馆和新设立的档案管理组（Records Management Office）所组成。而在 2003 年，“档案系统发展组”（System Development Unit）成立，负责处理与电子档案有关的管理问题。可惜的是，“档案系统发展组”的主管只是一名较高级的行政主任，其职级在政府架构偏低，同时，行政主任职系人员并不具备有关档案管理的专业知识和经验。这种人事错配，是令香港政府档案管理事业二十多年来都故步自封的原因。
1994年，政府档案局与管理参议署（Government Management Services Agency）在行政署长的领导下，合作推展“档案管理策略”（Records Management Strategy），服务范围涵盖所有政府部门的档案管理改善计划（注五）。这计划由1994至1999年底分三阶段推行，意图透过鼓励各部门人员有系统地销毁档案、采用最新的资讯科技管理和提供档案顾问及培训服务，以期控制政府档案数量的过度增长，以及提高各局及部门管理档案工作的素质和成本效益。
所以香港政府的历史档案管理及档案管理的职务，基本上由历史档案馆、档案管理组，以及档案系统发展组三个单位负责执行。到此，政府在表面上算是有效及有系统地实施了档案生命周期内各环节的管理，也可以向将来的宗主国交待了。
档案处职权有限、官员“去专业化”
但不幸的是，政府档案处的职权有限：它并非法定组织、没有任何规管的权力；在编制上，档案处只为政务司司长办公室辖下行政署的 一个单位。政府档案处的首长（政府档案处处长）只属“D1”级 （即首长级第一级）官员，职级只相当于一个中型部门内一个单位的主管。再者， 档案处长的职位设立时，本属专业职系（Professional Grade），但继后出任这职位的官员，都是行政主任职系（General Grade）的公务员，并没有历史档案及档案管理方面的专业知识。事实上，处内的“去专业化”始于1990年代末，政府的原因及动机说来话长，但基本的问题是它再信不过少数处内专业职系（Archivist Grade）的公务员。
然而，现代的档案信息和历史档案文献管理等知识、理论及技术，发展一日千里，是一门专业的学问，“一般职系”的官员们从来就没有相关的经验，更没有受过任何相关的教育及培训。他们在没有选择下被调来档案处，而且不是负责他们擅长的行政工作，而是取代档案专业人员原来的专业工作。躭了一段时间后，他们都会感到力有不逮，苦恼万分，但碍于面子及“一般职系”的尊严，不得不死撑下去，只期望尽快被调走。结果是既躭误了自己的时间，亦窒碍了政府的公共档案文献保育工作及发展。
政府官员誓不立法
香港是亚洲区最成功的经济体之一。香港普遍使用资讯科技来开立、接收、发布、保管及存废各式档案。但异乎寻常的是，在亚洲区当中，香港竟然是极少数未有制订档案法来规管公营机构档案工作的地方。香港政府是透过咨询性质的行政安排及指引来推行其档案管理工作，这些行政安排易受权高位重的行政机关所左右，亦易被现有法律中与档案有关的条文所窒碍。（注六）
那么我们的政府为什么可以逆世界的潮流，置文明于不顾，坚决及近乎野蛮地拒绝制订档案法呢？其实答案很简单，因为这个政府不是由人民授权的，并不需要向人民负责。况且，施政者自己本身又虚怯，对自已的管治没有信心，当然就要坚决抗拒人民的知情权，誓死不留任何自己不轨行为的证据。只要看看近日的“横洲建公屋丑闻”，主事官员张炳良局长一开口就声称向什么鄕绅“摸底”的过程全无纪录，大家就可心领神会了。要向这些“人民公仆”要求制订《档案法》， 是天方夜谭吧？
不过值得一提的是，政府官员行事，特别是一直在港英治下的公务员，习惯也好， 保护自己也好，一定㑹立档存照。以“横洲事件”为例，事关重大而且牵涉多个部门，就算房屋局局长张炳良刻意不立档，肯定有其他部门会立档。不过因为香港没有《档案法》，档案是立了，但如果政府认为将它公开会不利政府，它可以坚说没有相关的纪录，你也奈它不何。上文提过，纽西兰的《档案法》就明文规定官员要为所有的公事完整无缺地立档存䅁。
当然还有的是，直至今天，香港有几多市民真的了解什么是《档案法》，又有几多市民曾公开地站出来，要求过政府立法呢？没有市民的要求，没有社群的压力，香港特区政府为什么要立一条不是用来管控人民，而是用来束缚自己行为的法例呢？
在这光景下，档案文献保育的前景是令人深感忧虑的。如果现时香港的档案文献管理及保育的“措施”、“策略”不变，不出十年，香港将会变成在神州大地上， 唯一一个没有完整公共档案纪录的地区、唯一一个没有完整历史记忆的社会。特别是电子档案及邮件泛滥使用下，而政府又无心又无力去为它们找寻一个妥善的管理及保存的方法。事实上，政府在2001年已计划开发一个电子邮件档案管理的软件，到2016年了，似乎仍原地踏步。
后记：患了癌症，打补针亦徒劳
近年香港政府的档案管理政策、工作及制度备受抨击。2011年10月，政府审计处发表了一份名为《政府档案处的档案管理工作》的审计报告，对政府档案处エ作的失误 ，作出了严峻的批评及要求改善。
其后在2014年3月，香港申诉专员公署亦同样地发表了《主动调查报告：香港的公共档案管理》。报告除了重复及确认了审计署的观察更指责外，更一针见血说出档案处于90年代尾实行去专业化后，出现职员专业知识不足的问题。这亦是档案处工作多方面失误，以及研发多年仍未能及时订立有效的电子邮件管理系统的主因。最后申诉专员督促政府为公共档案的管理及妥善保存，尽速制定法律， 回应时代的挑战。
在这些压力下，档案处在行政署的领导下，进行一糸列的改革，例如重新向各局及各部门颁布有关的档案管理指引，并将部分条文升格。档案处下的历史档案馆又增聘人手，以助清除一直被诟病积压经年的工作。
平情而论，这些举措是值得肯定的，但可惜的是：落错药！退一万步来说，就算档案处怎样去努力“健身、扮靓”， 始终也只会落得“郎有情，妾无意”。对各局各部门而言，档案处只是在自说自话吧？
患了癌症的病人，再打补针也是徒劳无功的。要救香港的公共档案， 目下只有两条路走：立法及重新“专业化”！
（朱福强，前政府档案处处长、联合国教科文组织世界记忆工程顾问）
注一：台湾在1999年宣布订立档案法，翌年成立国家档案局。
注二：见澳门特别行政区政府第 73/89/M 号法令。
注三：见2001年香港特区政府《档案管理守则》第605条。在舆论压力下，政府在2009年将守则内大部分的规条升格成强制性的规定，辩称可产生同样的法律效果，自欺欺人而已。
注四：档案鉴定是档案管理工作最艰深的，它对鉴定者的学飬及经验的要求， 一般都是很严格的。
注五：这个计划，估计亦是因应回归的压力而被迫要推行。
注六：香港有些现行法例，在不觉中窒碍档案的征集及移送到历史档案馆作永久保留，其中以个人私隐条例及人口普查条例为最显著。
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