3月5日，中国2016年两会期间，全国人大会议公布了《十三五规划纲要（草案）》，以题为“建立国家安全体系”的完整一章，首次阐述了中国贯彻“总体国家安全观”的具体设想。此前，尽管相关概念的宣传风生水起，但除了超级机构“国家安全委员会”已正式运转，以及该机构少量人事安排外，几乎没有更多消息。
将防止敌对势力颠覆破坏放在首位
从国际范围看，“综合安全观”一类思想并非首创。毕竟从冷战结束起，安全环境剧变、不安全因素多样化，就已是各国面临的普遍现象。可是国内大书特书的“总体国家安全观”，仍秒杀任何世界潮流，因为这幅宏图可谓包罗万象——覆盖了“政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源和核安全……”。
尽管“官方八股”框架描述完美：“以人民安全为宗旨，政治安全为根本，经济安全为基础，军事文化社会安全为保障，以促进国际安全为依托”，但是这幅宏图从何下手显然有挑战。
“国安委”2013年底首次出现在十八届三中全会决议中时，就仅见匆匆置于“创新社会治理”一段末尾。直到5个月后，该机构宣布已正式运转，努力阐释其伟大意义的官方喉舌，仍对它以对外还是对内为主，说法不一。
两会期间，人大会议公布的《十三五纲要》的阐述，让这类歧义迎刃而解。
尽管纲要中，“国家政权主权安全”概念的粉墨登场，已经让世界政治学界闻所未闻，但更令人吃惊的是，在对付三股势力“暴力恐怖、民族分裂、宗教极端”的活动之前，还赫然将“敌对势力渗透颠覆破坏活动”放在首位。
显然，防止政权被颠覆的迫切性俨然超越了反恐、反间谍等传统国家安全威胁。
传统上，在强力部门中，与大名鼎鼎的公安部“国内安全保卫”系统、及其耗资千亿的庞大“维稳”体系相比，只有作为间谍/反间谍机关的国家安全部，更符合狭义的“国家安全”概念。该系统也曾在各级设立过“国家安全领导小组”，领导狭义“国安”工作及其队伍。
到江泽民时期，北京开始羡慕美国国家安全委员会(NSC)在最高决策中的作用。作为总统咨询机构，NSC成员包括总统、副总统、国务卿、财长、防长和总统国安事务助理，最高作战指挥官参联会主席和国家情报总监，分别充当该委法定军事顾问和情报顾问，其他政府部门主管和高官，则只在需要时应邀参会。
“中央国家安全领导小组”于2000年产生，虽然江泽民亲任组长，但副组长为分管外事的政治局委员，办公室主任由中央外办主任兼任，特别是从该小组与“中央外事工作领导小组”合署办公来看，它主要协调对外的国家安全事务。虽然其层级不如NSC高，但因为中美基本政治架构的根本不同，也算符合国情的适度学习。
江以后时期，随着中国国内政策日益特立独行，与西方在价值观和规则体系上渐趋对立，中共高层日益强调统筹“国际国内两个大局”。习上台后更有个人集权、理论创新和政权维稳的迫切需要。因而，尽管为增加合法性，习的“国安委”仍自称酝酿自江泽民，但在制度设计上可就大相径庭了。
于是，中共原有体制中党政分开、避免以党代政等难得的进步，现在被指责为“条块分割，权力过散”。通过增加一个常设机构，就将党、政、军、法、经、文乃至社会生活中，凡与“国家安全”沾边的权力一网打尽，则成了“对国家治理方式的一种新探索”。
如今，在“百度百科”的自建词条上，居然有人想当然地添加了“中华人民共和国国家安全委员会”词条，内容却只涉“中共国安委”。
中共是否经过修宪，来设立一个影子式的“国家国安委”还很难说。然而，经中共一次中央全会，国安委就获得全部国家安全事务决策权，只向政治局及其常委会负责。作为最高立法机构的人大首脑，也只是其副主席，国安委的集权程度，甚至超越中央军委。相比之下，美国NSC的决策，还只能靠总统行使其法定权力，并受立法、司法权制衡。
进一步架空政治局和国务院
当前最大的悬念，还是“国安委”的实体化、决策权和机构设置将大到何种程度。
一个可以比附的例子是，虽然在网络领域，原有中宣部、公安部、国家安全部、工信部、中央外宣办/国务院新闻办、新闻出版总署等机构多头管理，但同样由十八届三中全会决定、于2014年成立的中共中央网络安全和信息化领导小组（简称“网信组”）/中华人民共和国国家互联网信息办公室（简称“国信办”），又单独设立了庞大的业务职能部门，接管了大量网络管理和监控权力。
在其首页顶部，两个名称交替显示，党政完全雌雄同体。
设立这一机构的理由，同样是因为国务院系统的“国家信息化领导小组”及其办事机构“国务院信息化工作办公室”（也曾简称“国信办”）难以协调党中央、军委、人大等权力机构。然而，其更大的动机，还是中共高层管制互联网舆论的急迫需要，以及利用信息战手段，挑战美国的需要。对促进国内信息化进程，该机构反倒桎梏多于促进。
回归国安委，其虽然被解读为“国家层面的国家安全和危机处理常设机构”，但直至2016年3月，在中国共产党新闻网和新华网的中共中央直属机构列表中，都仍有原“中央国家安全领导小组”而不见“国安委”。
尽管“国安委”被赞誉为“减少条条框框，提升决策效率”，然而在哪些事必须上升到这一层面议决，哪些可以留在原有政法、军事和外交层面处理，则不易理清。
它与作为“中央直属部门”的中央政法委如何分工？它与作为“中央直属议事协调机构”的治安治理、防反邪教、维稳、海洋权益、藏疆、金融安全、对台、港澳、网信、保密、密码等工作小组（注：各小组名称全称在文末）的关系如何？它与国家安全部等政府部门，以及与跨部委的国家边海防委员会、境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议等大批官僚机构的关系到底如何？恐怕担忧其效果盘根错节、事倍功半，并不为过。
而从本次人大会议公布的《纲要》中，更不难发现：作为习治国理政的基本出发点、切入点和终极价值之一，政治、国土、经济、社会、资源网络等重点领域，均要求制订安全政策和中长期目标，重要领域、重大改革、重大工程、项目和政策，都要求进行安全风险评估。
这意味着，哪怕只是部分实体化，由于要求所有重点领域，均建立维护国安工作协调机制，“国安委”已然同“深改小组”（注：全面深化改革领导小组）一样，无异于一个牵一发而动全身，汇聚大量权力的“小政府”。
在进一步架空政治局和国务院之外，集于一人的最高权力，通过叠床架屋的多套机制，来发号施令。然而执行者，则仍是同一套部委和地方，其效率，以及能否真正保证庞杂的国安诉求中的合理部分，不容乐观。
危及原国安系统部门利益，刺激以“谍”治国
可以预计，随着《十三五纲要》的“总体国家安全观”的提出，在“国安委”的崛起影响下，大陆原有“国保”、“国安”系统均岌岌可危。
“国保”近来盛传将被取消。据信，其在国内政治保卫领域的搜集情报、建设（社会监视）隐蔽力量、侦查异见反对案件、控制民族/宗教阵地、打击邪教组织等职能，仍将分散到更加合法化的刑侦和治安等部门。从1993年生效的《国家安全法》，于2014年被狭义得多的《反间谍法》取代。
而《十三五纲要》，则要求整合不同领域的安全监测预警系统，及情报搜集分析处理能力。从对国家情报工作专门立法的动向看，“国安”系统也必然失去对“国家安全”的权力垄断。
受此刺激，2014、2015年的国家安全部系统，主动披露破获间谍案的报道明显增多，可是这些案例到底泄露了什么？
2015年3月，河南国安公布的该省首起间谍案中，一名的士司机为境外机构观察空降兵某部的机场位置、周边情况和机型；7月四川国安近十年首次公开披露的间谍案中，某军工单位的4名泄密者，有的提供了军品型号、产量、特殊材料、定型试验时间和故障情况，有的提供了航空航天内部刊物；11月，吉林白山军分区擒获一名拍摄和手绘中国边境兵力分布的外籍间谍。
这些案例中泄露的当然有军事机密，然而范围和程度被严重夸大。近年北京加强了对网上发布和传递国家秘密的监管，最大问题仍是“密无边际”。虽然北京近年一直要求加快明确“密”和“非密”界线的“定密”工作，但由于风声鹤唳的观念，加之官僚机关既要靠“密”吃饭，又不愿担责，秘密过宽、界限模糊的局面毫无改观。
实际上，大陆有的专家在渲染间谍威胁时，也承认有“主动向我方贩卖情报的”，这说明“中国也搜集/收买外国情报”；国安部一专家在强调“网络间谍活动近两年越来越活跃”时，居然也以“他们从网上看到的言论中就可以发现若干有价值的情报”为例，然而这完全是合法的行为。
上述河南案例中，百度上就有来自中国“高分一号”卫星拍摄的该机场照片，精确到20米，“百度全景”则提供了机场周边精确到每家店铺的街景，中国军迷中认识空军运输机机型的数以万计；四川案例中，内部刊物性质模糊，所载的大量技术探讨同军品生产一样。而事无巨细，一切皆密的做法，无非掩盖了北京军工的封闭、低效、落后和缺陷，这些问题得不到曝光和监督，其危害远超这些情报被外界了解。
同时，保密委员会/保密局系统也早已固化了部门利益，比如以保密为由，强制要求地图产品采用“非线性保密处理技术”，形成图上位置与实际存在100~600米的随机偏差。此种做法，除了给官方测绘机构创造巨额收益，给本国相关产业和国民带来巨大麻烦外，没有任何保密作用——因为军事目标实体位置并不会变，外国情报机构和军方也不依靠中国地图，其研判和攻击丝毫不受影响。
当然，部门利益绝非这种以“谍”治国局面的全部原因。整体上，北京也需要在大陆社会，频频渲染国家安全面临危局、隐蔽战线斗争激烈，从而大树敌情意识，激发爱国甚至仇外热情，暗中强化社会控制。
而且，由于北京权力和预算不受社会监督，党和政府以国民父母自居，只要以安全为名，从整体到细节，任何信息均可只择有利者公开，其余密不透风，使以“谍”治国工具如有神助。
同时，北京近年的立法活动，以国家安全和社会稳定等利益为名，全面增大了对公民配合监视、调查的强制性和公安干预公民自由的权限。
2015年11月，吉林省国家安全厅竟然公布了接受全国范围间谍行为和线索举报的专线电话，原因至今不明。该部门要求公民举报可疑人员“间谍、内奸、策反人员、情报员、外围代理人” 等，但这只是政治概念而非法律概念，列举的可疑标准也纯属表面迹象，很多是合法身份或仅表现为言论，完全可能与间谍毫无关系，其中的“敏感问题”和“反动言论”更不是法律上可操作的概念。
显然，这种制度号召的绝非对现行间谍行为的举报，而是东德风格的公民大范围相互监视和告密，侵犯公民自由不说，即使在“专政”话语体系内，误解、诬陷和栽赃风险也很高。
2015年8月通过的刑法修正案（九），一夜新增拒不履行信息网络安全管理义务罪、非法利用信息网络罪、帮助信息网络犯罪活动罪、扰乱国家机关工作秩序罪、组织资助非法聚集罪、编造故意传播虚假信息罪、泄露不应公开的案件信息罪和披露报道不应公开的案件信息罪，等20项罪名，令人恐怖。
而高瑜案、以及铜锣湾书店案，均不过是才刚刚开始。
这一切表明，在中国，“国家安全”概念外延的大幅扩展，绝不只是为适应当代国家安全保障多要素交织的趋势，而说它是权斗利器和治国法宝也流于表面。实质上，它是北京政权焦虑的集中流露。而《十三五纲要》里“保江山”的全新动作，也标志着共产主义国家在危机时刻，强化“警察国家”色彩的天性，正快速复苏。
注：小组机构全称为：
中央社会治安综合治理委员会、中央防范和处理邪教问题领导小组、中央维护稳定工作领导小组、中央海洋权益工作领导小组、中央藏区工作协调领导小组、中央新疆工作协调小组、中央金融安全指导委员会，与有中共中央/国务院双重身份的对台工作领导小组、港澳工作协调小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央保密委员会和中央密码工作领导小组。
（丁丁，中国政治学者）
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