只不過是四個月前，特朗普才和習近平通話，並隨後告訴世界稀土方面「已經不再有任何問題」。所以，在四個月後，當人們先是看到中國政府再度追加新規則，更為嚴格地控管稀土出口，而美國政府則再度表示可能將關稅稅率提高到100%以上，兩國元首又要在10月30日協商出新的協議，全世界有不少人的第一個念頭恐怕都是「怎麼又來了？」。
畢竟，這一切都讓人感到似曾相識：半年前，兩國政府對彼此祭出高關稅稅率的同時，中國政府也是以控管稀土出口為額外籌碼，藉此向美國施壓。過了一個月，雙方即使達成初步協議，但中國稀土出口依然緩慢且不穩定，美國因此額外祭出更多對晶片設計軟體、乙烷等的出口管控，雙方繼續互控違反協議。再過一個月，美中兩國元首通話，特朗普也正是在該次通話後宣布「已經不再有任何問題」；經過後續談判，中方也確實開始恢復對部分美國汽車製造商等的稀土供貨，美方則在晶片出口管制問題上有所讓步。
「已經不再有任何問題」這句話，其有效期限顯然太過短暫。人們關注10月30日特朗普與習近平兩人會面，而兩人確實也有各退一步的條件：以稀土為籌碼的習近平希望美國在科技管制等問題上有所讓步，而特朗普手上也依然有建立於晶片、貨幣、金融等優勢之上的籌碼。但縱使兩人談出新方案，誰又能保證這項協議的有效期限長於四個月？而偏偏，投資和生產都不可能立刻獲益，任何企業都必須思考未來一年乃至數年的可能變化，政府的產業政策也不可能每幾個月就從頭來過。因此，對全世界各國的政界商界人士來說，比起任何的關稅，這樣根本的不穩定性經常更難以招架。
在這個背景下，從西歐到東亞再到美國本身，許多政府和企業所能夠做的，即是在能力所及的範圍內爭取相對多一點的穩定性。有些時候，它們爭取的是短期的穩定，至少換來一點反應的時間。而有些時候，這些短期的措施不再有效，它們因而必須更加關注中長期的穩定，但這些長期方案若要能成功上路，需要克服的困難則經常甚至不僅限於投注多少時間和金錢，還必須面對其他的風險。
而稀土正是這樣的例子：尤其對歐美陣營來說，在中國接連數波稀土出口管制之下，既有的短期「求穩」方案愈來愈不具吸引力，但長期方案若要能夠成形，還得克服其他的不穩定性。
從此，稀土出口將受制於中國的官僚體系
在短期之內，面對中國全方位的稀土出口管制，其他國家、企業理論上可以個別對北京展開遊說，以確保自家人能夠穩定取得稀土。而在過去半年，這確實是一些企業嘗試的做法，試圖至少在短期內獨善其身。德國各大廠商是其中最明顯的案例，比如在四月底、美中爭議正熾時，福斯汽車（Volkswagen；又譯大眾﹑福士）就透過遊說北京，讓自家的上游供應商成為第一批獲准取得稀土的廠商，中科三環、包頭市英斯特稀磁新材料（Baotou INST Magnetic）等公司輸往福斯的申請都獲准。而到了六月，中國政府也向歐盟「釋出善意」，表示願意針對其所謂的「合理需求」建立綠色通道，加快審批流程；官方媒體也釋出消息，指出如江西金力永磁等企業也取得了外銷許可，向歐美乃至越南、印度等國的政府和企業釋出訊號，表示一切都還可以協商。
然而，爭取到這一批進貨之後，下一批又該怎麼辦呢？當中國的寶劍再度出鞘，並向四周國家比劃一遭，這證明了稀土斷鏈不是一次性的報復措施，而是長期的談判工具，什麼時候要再度動用操之於北京手上。財經專業媒體《彭博社》所刊登的分析文章標題就指出，「習近平找到面對特朗普時的新籌碼，他永遠不可能放棄」。更何況，各家媒體多篇文章也都一致指出，中國政府並非突然意識到自己有這樣的籌碼可以運用。早在鄧小平任內，他就已經公開宣示要讓稀土之於中國發揮石油之於中東的功用。2010年，面對釣魚台／尖閣諸島主權爭議，中國也透過稀土出口管制癱瘓了日本的汽車工業。在習近平主政下，北京於最近幾年更有意識地在法律、行政面建立起更完整的稀土出口管制工具。在這個背景下，就算個別企業當下談妥了一批稀土出口的訂單，依然沒有人知道「不再有任何問題」的承諾可以持續多久，一切都只能取決於北京當下的善意，而即使對最為親近中國的政府來說，這也依然太過冒險。
又何況，即使認為中國主要劍指美國、因而有可能對其他國家網開一面，這樣新的審批機制本身就內含另一層的不穩定性，讓短期求穩的方案更不具吸引力。同樣以西歐工業大國、過去多次希望與中國建立良好經貿關係的德國為例，依據大報《南德日報》報導，代表該國各大製造業的德國工業聯合會（Bundesverband der Deutschen Industrie，常簡稱BDI）負責相關政策的專家受訪時證實，稀土管制令於四月底生效，而截至六月底，光是德國產業的申請就有高達50萬件仍在等待審批，中國政府所謂「45日完成審核」根本不可靠。
而也由於僧多粥少、中國又壟斷絕大多數稀土供應，導致歐洲市場上剩餘的稀土價格水漲船高：原先歐洲市場和中國市場的稀土價格大抵一致，在四月禁令發布之後，鋱的歐洲價格來到中國的2.3倍、鏑來到3.3倍、釔更來到5.5倍。如今，十月發布的新規定比半年前又更加嚴格、更加包山包海，行政上的延宕和不確定性只可能更加嚴重，成本結構也將更為不穩定。
為何如此？即使不考慮中國政府是否蓄意延宕，也姑且不論北京要求各家企業提供完整的供應鏈相關資訊，許多公司可能不願透漏商業機密，更根本的問題是，這個體系的複雜性本身就足以保證審批緩慢且難以預測。
由於稀土的加工、使用相當龐雜，中國政府因此向企業要求鉅細靡遺的資訊，甚至還必須檢查相關申報是否屬實，以免稀土資源輾轉流入其所不樂見的用途。但路特社報導指出，負責審核業務的政府單位（產業安全與進出口管制局，隸屬於商務部）在四月時僅有30位公務人員，禁令出台後緊急擴張，但到了六月也僅有60位而已。在重量級智庫「國際策略研究院」（International Institute for Strategic Studies）主辦的高峰會上，專家們也指出，產業安全與進出口管制局還不能自行作主，必須送回商務部本部做最後定奪，過程中還需要協調海關總署、國家國防科技工業局等其他機構的意見，高度敏感案件甚至可能還必須上呈至軍委會做決定。此外，如果有關部門擔心企業偷天換日，藉機「夾帶」審核範圍以外的其他種類稀土，受到政府認證、有能力執行抽查與分析的實驗室更是屈指可數。更何況，十月所發布的新規則還強化境外管制，倘若要嚴格執行，中國的官僚體系甚至必須派員監控特定產品的海外流向，行政負擔更加巨大，也更加曠日廢時，對企業而言也就更有可能夜長夢多，更難尋求穩定，哪怕只是短期的穩定。
當然，如同多篇報導都指出的，中國十月的新規大抵承襲美國自冷戰以降的出口管制，但姑且不論美國官僚體系因而已經有半世紀以上的執行經驗，政策上更根本的問題在於，美國政府於冷戰期間所管控最早的出口項目主要是以飛機引擎、早期軍用電腦等工業製品為主，體積大且用途限定。自奧巴馬時期以降，乃至特朗普和拜登時期，為了因應新時代的挑戰，管制方式也幾經調整，尤其必須統一事權，建立專門機構，並與其他盟邦合作執行。即使有這些改革，美國政府此刻對晶片的管制在執行上也遇到許多困難，在管控晶片流入他國後的環節尤其如此。可想而知，稀土管制對中國官僚體系造成的負擔只會更大，必須掌握供應鏈更多更為龐雜的資訊。
這些因素在在意味著：國家的行政能力始終是硬傷，各國政府和企業縱使依舊相信北京的「善意」，都依然不能保證中國的官僚體系能夠穩定支援。而就如同知名中國研究智庫Merics的分析人員所說，這又給了中國政府更多操作的空間，可以用有意無意的拖延製造壓力，衝擊各國經濟。這甚至還並未考慮專屬於各國的其他問題：比如對歐洲國家而言，俄羅斯入侵烏克蘭之後，尤其因為特朗普對北約的觀感負面，歐洲本土的國防產業日漸勃興，但中國又不可能同意稀土出口用於軍事目的。因此，短期的「求穩」方案愈來愈不具吸引力，各國政府必須開始投資長期穩定的方案，特別是與美國關係緊密的國家更是如此。
來自中國的不穩定因子：壟斷下的價格戰
只不過，長期的求穩方案不但需要時間和金錢，也不保證能夠成功上路。事實上，這樣的求穩方案若要能夠成功上路，還得先行克服其他的不穩定因子。這些不穩定有一部分是來自中國政府的運作，但另一部分也是美國政府自己造成的。
在近半年之間，西方世界從智庫專家到政治人物陸續大聲疾呼，必須重建獨立於中國的稀土產業鏈──畢竟，稀土礦藏並不僅限於中國，很多其他國家也都有機會開採。然而，問題並不只在於礦產開發需要時間和鉅額投資，對環境也可能造成重大危害；也不只在於中國亦同時壟斷稀土提煉和分離的技術與設備，其他國家的技術嚴重落後，而北京十月發布的新規定中又更嚴格限制中國人民赴外從事相關產業，以防堵技術外流──這些都是嚴重的問題，但只要願意投資，都未必會是致命傷。事實上，美國政府也並非總是被動，近年來已默默開始相關投資：自2020年度起，美國國防部都以上千萬甚至上億美金的金額，補貼本土企業重新建廠營運，並且投入研發。這樣的投資從特朗普第一任開始，在拜登時期持續擴張，是少數跨越兩黨的政策優先目標。
事實上，中國政府也心知肚明，產量和技術的壟斷都未必能夠持久。但他們手上還握有製造不穩定性的另一項武器──操控售價、產量和出口量，讓其他國家新生的企業血本無歸，進而面臨倒閉危機。
《金融時報》的分析報導中解釋，這並不是空想的風險，而是北京的既有招數：事實上，隨著電動車、人工智慧等產業蓬勃發展，帶動稀土需求，一直都有他國企業希望進軍稀土市場。但中國政府有能力從上而下控制產量、出口量以及售價，而北京放棄高額利潤，反而選擇以低利潤維持國際市場上的優勢，即使國際需求提高也不藉機提高價格，反而將售價持續維持在低檔；而在必要時，中國政府還可以擴增產量或出口量，以傾銷的策略讓市場上充斥低價稀土，其他國家的企業因此將血本無歸。早在2010年代，中國就藉此逼退來自美國、澳洲的潛在競爭者。一位業界人士受訪時便表示，過去其他國家的稀土開發者「假設是要向汽車產業供貨，汽車製造商就會去中國訪價，要求同樣的價格，而這根本不可能做到」。同時，由於中國的稀土產業是由國家高額補貼，北京也繼續指揮這些企業不計成本，在低利潤之下依然必須持續投資技術研發，更強化中國的優勢。一切還是回到老問題：賠錢生意沒人做，除非有國家支持。
事到如今，問題還是相同：除非是國防軍事等高敏感產業，否則有哪些下游廠商會願意用數倍的價格採購原料？既然如此，中國政府就有能力在個別種類的稀土市場中隨時製造根本的不穩定性，每當這些競爭者發動挑戰的時候，都要擔心北京隨時會從上而下指揮中國企業，逕行壓低售價，讓競爭者大幅虧損，重演十幾二十年前的劇碼。而在國際上，如同Merics的分析員所說，這又將造成嚴重的「先行者劣勢」──先行投入大量資金成本的國家、企業，反而面臨最大的倒閉風險。愈早投入市場，面對的中國壟斷優勢愈大，因此要承受最大的不穩定性。
所以，如果要長期解決北京「管控稀土出口」所帶來的不穩定，就得先克服北京「操控稀土售價」所帶來的不穩定。為此，美國國防部已開始嘗試新的政策工具，而重量級智庫「策略與國際研究中心」（Center for Strategic and International Studies）主責礦產安全研究的專家Gracelin Baskaran亦寄予厚望，表示這可能是「改變戰局的關鍵」（game changer）。
這項政策工具就是從穩定價格下手：比照政府扶持特定農產品的邏輯，向廠商約定「保證收購價」，並且擔任「最終承購方」，承諾倘若廠商無法在市場上賣出其所生產的所有稀土，政府最終一定會以特定價碼收購，以保證企業能夠獲益，或者至少不至於立即倒閉。在此波稀土管制之後，許多報導都提及美國國防部於今年七月投資本土廠商MP Materials，金額高達4億美金，且成為該公司最大股東。但至少同樣重要的是，國防部也保證以每公斤110美金的價格，承購該公司十年內所生產的釹─鐠氧化物；另外，MP Materials將增建於美國第二間稀土磁鐵工廠，國防部也同樣保證100%購買全部產量。而同樣受到地緣政治不穩定衝擊的大型私人企業也可以加入穩定價格的行列：科技大廠蘋果也於今年和MP Materials簽訂收購合約，合約總價來到5億美金。有鑑於此，立基於歐洲的中國研究智庫Merics也建議歐盟予以效法，至於在資金方面，則可以透過俄羅斯入侵烏克蘭後的歐盟軍事產業投資專案支應。
成本和價格終究是許多經貿問題的根源。面對稀土供應的不穩定，一個成功的長期求穩方案很可能必須先穩定價格，而這本身則又需要來自國家的鉅額投資。
來自美國的不穩定因子：特朗普的政策與作風
但不穩定性並非僅來自於北京的操控。在華府，特朗普政府的各項政策也同樣注入其他不穩定的因素，讓長期解方更難上路。
在美國本土，稀土開採、提煉都需要大量的建設，但鋼、鋁等關鍵建材都是特朗普關稅戰的風暴中心，幾個月後的成本都難以準確預估。早在今年四月，特朗普公布新一波關稅之初，稀土產業新聞網「稀土交易所」（Rare Earth Exchanges）的創辦人就在自家podcast示警，表示建材成本將衝擊稀土等產業的發展。這也反映了部分評論者對特朗普關稅政策的根本疑慮：如果重點是要重振美國製造業，特朗普全面性的關稅涵蓋鋼、鋁乃至半導體、汽車零組件，反而讓附加價值更高的製造業者面臨更高的成本和不確定性。美國不可能也不需要什麼都做，製造業實際上已經面臨缺工問題，職缺高達40萬之多，但特朗普政府彷彿並未設定好要增加製造業底下哪些特定產業的就業機會。與此同時，關稅政策每個月都發生改變，更帶來「癱瘓」的效應，讓企業反而暫緩投資。
此外，移民限縮的政策也擴及到持H-1B簽證的高階技術人才，而美國礦業同樣面臨嚴重缺工問題，加上美國本土就讀礦業工程的畢業生人數持續下滑，這些都不利於美國在提煉稀土等技術上追趕中國。同時，兩位國際關係學者也於《Foreign Affairs》撰文，指出特朗普政府削弱科研預算，尤其是凍結對再生能源的投資，而再生能源又是稀土應用的重要領域，這些都反而更難讓美國科學界、特別是能源界找出降低對中國稀土依賴的解方。兩位作者也指出，特朗普團隊意圖集中權力、不信任聯邦官僚體系，因而就連負責處理關鍵資源進出口的商務部工業與安全局（Bureau of Industry and Security）、財政部外國資產控制辦公室（Office of Foreign Assets Control）人力都被迫刪減，國務院、國安會更是面臨內部單位裁撤，跨部門的溝通大幅停擺。特朗普團隊認為這有助於事權集中於白宮，避免「深層國家」的官僚掣肘，但同時也削弱美國政府應對相關問題的能力。
另一個至少同等重要的面向則是關於國際合作。即使單就開採礦藏而言，美國的礦藏有限，正在運作的開採場址更是屈指可數。為此，如果要能建立獨立於中國的稀土供應鏈，美國必須和其他國家合作，尤其是和礦產、技術與基礎建設都較完備的澳洲、巴西、沙烏地阿拉伯等國。而在科技上，面對技術的缺口，加上美國過往對相關研發的投入相當有限，合作更是相當必要：澳洲於2022年起有政府支持的研究中心，而日本在2010年面對中國切斷稀土供應之後則更早投入相關研究，包含室蘭工業大學下有稀土研究中心，更在2012年起就與越南展開科學研究與技術轉移的合作。尤其在提煉、分離這項重大瓶頸上，澳洲公司Lynas不僅是中國之外最大的稀土開採企業，更有望於明年就不需要仰賴中國的提煉技術；法國也已經與日本展開合作，由日本國營企業共同參與投資，同樣希望在明年就借用日本的技術，在歐洲本土興建首座大型稀土回收提煉廠。對於美國而言，若想領導建立獨立於中國的稀土供應鏈，這些都是明顯的合作目標。
然而，如同智庫Council on Foreign Relations資深研究員Heidi Crebo-Rediker所指出的，在特朗普政府訂下高額關稅之後，這些國家對於美國政府都有「信任赤字」。畢竟，雖然稀土不在特朗普「對等關稅」的範圍之內，但比如巴西、澳洲等潛在的合作對象同時也是其他礦產的生產國，也同樣面臨高額關稅。事實上，特朗普也因為司法案件頻頻攻擊巴西總統，也使得澳洲在拜登時期談妥的核子潛艦合作案（即著名的AUKUS）生變，所謂的「信任赤字」甚至還不只來自關稅。
專以澳洲為例，美澳兩國於10月21日火速簽訂協議，約定於未來六個月內，兩國將各自投資10億美金於澳洲稀土的開採與加工，等於承諾快速注入大量資金。此外，協議也同樣納入了最低承購價格的條款，並表示將於國際夥伴合作，共同確保市場價格穩定。這些條款都切中稀土產業的需求，尤其是要降低中國可能帶來的不穩定性。專家也分析，澳洲相較於其他可能合作國家又有更具規模的資本市場，加上更多元的礦產，以及更大量的礦業工程人才儲備。就此看來，對美澳兩國而言，這似乎是非常成功的協議。
然則，如同雪梨大學教授Susan Park接受澳洲《衛報》採訪時所說，長期而言，澳洲的礦產投資協議都不能只包含開採，還必須進一步包含後續的加工處理，但特朗普、MAGA陣營在「美國第一」、「拒絕被外國人佔便宜」、「製造業回歸美國」的主張之下，是否願意承諾投資美國本土以外的製造業？而且是如此鉅額、長期的投資？而澳洲政府是否能有足夠的信心，相信特朗普和國會共和黨團都願意持續穩定投資？這些都是澳洲政府必須思考的問題，尤其中國亦是澳洲的主要出口國，礦產方面尤其如此。美國政府因此很可能需要說服澳洲「選邊站」，而這又需要更大的信任。即使是對美國傳統盟友、在軍事和情報上有密切合作的澳洲而言，合作都不是理所當然的事情，尤其在看向華府、看向特朗普政府之後，更是必須考慮特朗普所製造的不穩定性。
類似的問題也不只是澳洲獨自面對。Council on Foreign Relations 資深研究員Heidi Crebo-Rediker在另一篇文章中也評論，特朗普偏好雙邊談判，但若要真正重建完整的稀土供應鏈則需要多國合作；為此，拜登時期已經針對稀土等重要礦產主導建立了多邊協商機制Minerals Security Partnership，但特朗普是否能夠善加利用，也都沒有明確的正面跡象。同理，領導同一智庫的Michael Froman也分析，剛果民主共和國豐沛的稀土資源若要成功為美國所用，同樣需要投資連通該國與贊比亞、安哥拉連通的鐵路，才能成功將成品運到港口；這樣的解方是否能夠上路，而這也取決於美國政府是否能夠和非洲發展銀行、歐盟執委會等多邊組織合作，進而做出這樣穩定的、中長期的承諾。
這可能也是稀土問題背後所反映出的最大諷刺之處：美中兩國領導人的作為，反而都牴觸了他們各自所宣稱的戰略目的。一方面，在關稅戰開打之後，習近平所領導的中國面對歐盟、東協、拉美各國時，主要宣傳即是美國不可靠、中國才是全球貿易的穩定來源；然而，接連在稀土問題上亮出殺手鐧，連帶對其他國家的稀土出貨嚴重不穩定，卻讓這些國家不得不思考如何切斷對中國的依賴。於此同時，特朗普政府宣稱要重振美國製造業，但其政策反而增加美國製造業所面臨的不穩定性；而在稀土問題上，面對製造業如此重要的供應鏈議題，美國必須與其他國家合作，他的政策和作風卻增加了盟邦的顧忌，讓長期的穩定方案更難成形。
習近平和特朗普頻頻出招，兩位領導人都想要「贏」，諸多報復措施都劍指對方的咽喉。然而，回到供應鏈、行政運作、民間投資、國際盟友等現實問題上，「贏」到底意味著什麼？中長期而言，他們對彼此、對其他國家的所作所為，特別是其所造成的種種不穩定，是否能夠促成他們想要的結局？比起幾個月內就可能又再度變卦的協商結果，這或許是更難評估、但才真正更值得關注的問題。
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