英国大选 2024：楼价高企，青年买不起楼，两党哪个能解决住屋问题？

英国将于本周四（7月4日）举行大选，届时下议院的全部650个席位都将改选，保守党的14年执政也很可能告终。我们此前已刊出关于英国政经﹑民生政策的懒人包与梳理现况的数洞栏目，请按此阅读“2024 英国大选”专题系列。端也推出了免费的英国大选新闻信，请按此订阅。

在今日英国，住房是一项大问题。诚然，从民调看来，多数民众在考虑该怎么投票时，最大的考量还是生活开销、经济、医疗，回答住房政策的选民相当小众。但是，全国不分年龄层已一致认为“现在的青少年要能买房，比他们父母那一代要困难”，就连对于其他青年议题较为无感的老年人，尽管认为下一代要“找到好工作”或“享有合理的生活水平”比较困难的比率不及半数，却有高达8成理解到买楼已经变得比上一代更为困难，而且有过半认为是“困难非常多”，是少数具有跨世代共识的议题。

在这个背景下，回应住房问题仍是选举的必考题，而今次选战当中，两党在政纲里、在辩论中、在各地活动上，也确实都曾多次提及住房政策。然而，他们的宣示可靠吗？真的有回应到英国住房问题的根本吗？

一名专长住房议题的英国记者Hannah Fearn，近期在东伦敦采访到这样的一个人。仔细阅读这位受访者的故事可以发现，英国今日各大主要的住房问题，都具体反映在她的故事当中。

这些问题可以分为三大类：“供应不足”的长期问题，“财政紧缩与利率飙涨”带来的新问题，以及新旧议题共同衍生的更多问题。以这位受访者的经验为引，除了可以看见这三组问题如何运作，更可以进一步评估两党对这三组问题的解决方案，理解专家为何会有所质疑。

买楼为何这么难？住房累积短少4百万户

故事要从2018年年底说起。那年，Mary（化名）终于申请到了房贷，签下了合约，人生第一次住进在自己名下的房子。即使这是相对便宜的房子，格局较小，设备较为简陋，但Mary终于“登上物业阶梯”，之后还有机会能换到更大更好的单位。这个单位是由当地的非营利组织（称为Housing Association）所负责兴建的平价单位，这些组织的使命就是提供居民可负担的住房，有些是像Mary这样的屋主，另一些则是租客，房租受到贴补，最低可能是市价的一半（称为social rent），最高则可能是行情的8折。

不过，即使楼价已经相对便宜，其实Mary手上的现金并不足以支付那间房子的全额头期款。她之所以能够买楼，是仰赖英国一项特有的设计：半买半租，也就是政策上所谓的“共享所有权”（shared ownership）。由于英国楼价长期高昂，许多中等收入的劳工都无法在工作地居住，其中包含教师、护理师等政府鼓励“留在原地”的工作者。为了让这些人可以在工作地点安稳待下来，英国有这样的政策设计，让Mary这样的人可以先买下房子1成至5成的产权，剩下的部分则由Mary从该非营利组织以优惠价格承租。之后，随著Mary的人工提高，就有机会能够把剩余的产权逐步买下来，这在英国物业市场被称为“爬上楼梯”（staircasing）。在她买楼的那一年，全英格兰有5万户以平价出租等方法提供的可负担住宅（affordable housing），当中有大约1万户是以这样的方式出现。

但为什么会需要设计这样的方式帮助买楼？为什么那么多人、特别是中等收入的年轻人无法以“正常”的方式购买？虽然很多国家都面对类似的现象，但成因其实各自不同。而在英国，不分意识形态左右，政策圈内几乎所有人都同意，英国的核心问题出在供给不足。换言之，虽然一些国家的住房问题主因来自投机炒作垫高楼价，或者出于对利率、外国资金的政策等等，但英国面对的最大问题其实相当根本：没有足够的住房，所以楼价才会永远高昂，房租也才居高不下。

所以，不论是工党还是保守党，在政纲内都设定了平均一年新增30万户住房的政策目标（此处专指英格兰，因为苏格兰、威尔斯、北爱尔兰另有住房政策）。两党都有动机将这个目标说成是新的承诺，不过这其实只是重申近年来政府原有的政策目标。何况来自智库Centre for Cities的研究者甚至预估，一年30万户仍然远远不够。与欧洲其他国家的历史平均水准相比，英国已经短缺超过4百万户住宅，就算按照一年30万户的进度，都还需要等半个世纪才能让住房供给达到欧洲国家平均水准，要达到一年45万才有机会在25年内达成此一标准，60万户才有机会在10年（也就是两任国会的任期上限）内达标。

问题是，就连要达成30万户的目标，看来都极其困难。

毕竟，英国上一次有大规模的住房建设，已经必须追溯到1970年代。当时政府投入大量资金，民间也与以响应，才终于企及一年平均完工25万户上下的水准，仍未达成两党所宣称的30万户。在70年代之后，每年新增完工住房数更都只在15万上下徘徊，在金融海啸后甚至一度降到不及12万的水准，近期才又回到16-17万左右，仅有半世纪前高峰期的6成上下。

更何况，两党甚至并未承诺要展开大规模的公屋（council house）投资，而在70年代的高峰其中，其实有高达45%的新单位直接来自公有住宅；到了今日，这个比率仅有大约2成，又再度折半。公屋之所以重要，是因为面对租金高昂，政府比较能够控制公有住宅的租金，但近年来不仅兴建总量偏低，而且戴卓尔以降“认购权”（right to buy；指容许住户以折扣价购买公屋的政策）的政策，更是让既存公有住宅不断流入私人手上，影响所及，近年可供出租公宅的数量其实不增反减，完工速度根本比不上流失速度。

不论如何，如果要在英格兰达成30万户的目标，等于之后五年间每年平均完工量得突然冲高超过4分之3，说是“相当艰巨”已经是客气的说法。

工党最有潜力的计划：解除“绿地”限制

工党的计划有潜力，但当年困住保守党的政治问题，选后也有可能将困住工党。

既然两党无意直接大幅增加公有住宅数量，就得思考怎么刺激民间的住房建设，使之以史无前例的速度大幅提升。对于增加供应，保守党宣称要砍除欧盟原有管制中要求建商担负的污水处理等义务；对此，伦敦政经学院的经济地理学家Paul Cheshire 代表智库 UK in a Changing Europe 直指保守党根本缺乏具体对策，“只有目标，没有实现机制，毫无意义可言”。保守党又重弹“活化废弃工业用地”的30年老调，加上宣称能将伦敦市内的都市人口密度提升至巴黎或巴塞隆纳的水准，却通通没有提供具体的机制，完全只是空谈。

而对于工党提出要“复刻”战后计划，建设新市镇，Cheshire也怀疑并不符合效益，毕竟建设新市镇相当耗时，几乎不可能在5年内帮助工党达成每年平均30万户的目标。更何况，扩张既有的市镇其实更有效率，水电等基础建设不需重新处理，而且可以利用既有的大众交通，是最能确保住民生活品质、最具经济效益也最为环保的作法。

换言之，释出市镇闲置土地可能才是重点，而这确实也是民间住房建设的一大瓶颈所在。战后初期，土地成本平均仅占英国新物业兴建成本的2成半，但现在已经到达7成，若能降低土地取得成本，确实有机会冲破瓶颈。所以，在Cheshire等专家眼中，工党这次提出的各项政策当中，就属这一部分最具潜力，也最为值得期待。

其中引起最多人讨论的政策，是与所谓“绿带”（green belt）有关。早在1947年开始，英格兰就采取了独有的都市规划制度，用禁建绿地包围16大都市核心，其中包含伦敦、伯明翰、曼彻斯特等大城市，也包含兰加士打（Lancaster）这样的市镇。举例而言，大伦敦地区就有共计348平方公里的绿带地，占大伦敦地区超过2成，面积将近香港岛的4.5倍（79平方公里），大过整个台北市（272平方公里）。之所以会有这样的设计，主要目的在于防堵都市扩张（urban sprawl），同时也以绿地隔开不同聚落，并维系各地“传统自然景观”，但却也大大限制了各都市可用建地总量。

在一个指标性案例中，有开发商规划在伦敦东南外围用废弃高尔夫俱乐部盖800户住宅外加一座小学、一间老人安养院，也因涉及绿带保护为由而被区政府否决；另一个案例中，也有人提议在伦敦北部某地增建6千户住宅，其中3千户甚至能位于车站附近，相当符合目前伦敦的需求，却同样受制于绿带的相关规范。在法规上，不论废弃与否，高尔夫球场都仍是合格的绿地，即使大伦敦地区的高尔夫球场面积已经超过43平方公里，已几乎等于整个九龙（47平方公里），或者4分之3个嘉义市（60平方公里）。考虑到高尔夫是相当小众的运动，根据估计，伦敦每位打高尔夫球的人，等同“挡住”了380个潜在居民。

当然，工党并未主张要全面取消绿带，而只表示要重新检讨，目标在于解除根本已不是绿地的地区，也就是“灰带”土地的限制。他们这么审慎，是因为绿带的价值在英国深植人心，而在地居民尤其普遍抗拒绿地消失，何况是变成可能压低当地楼价的住宅区。因此，近年来民调都有6至7成反对在绿带上兴建住宅。但即使如此，根据Cheshire和同僚的估计，只要瞄准各车站周遭800公尺内的土地、释出大伦敦地区现有保留绿地的1.5%，就已足以容纳1百万户新住房。即使只能由小处做起，这项计划都仍相当有潜力。

而在绿带之外，工党也主张给地方政府更大的压力，让他们必须释出土地，提供住宅兴建之用。传统上，英格兰地方政府的权力不大，唯独在开发与建筑许可上几乎有绝对的否决权，就算提出兴建住宅的建商或组织的申请书一切符合规定，地方政府仍然可以否决，或者要求进入冗长的谈判。而由于各地居民（特别是已经有自己房产的居民）通常反对施工、反对环境变得更拥挤、也反对兴建可能压低当地楼价的新住宅，这也同样让许多建案停滞不前。同时，许多地方政府在选民压力和经费短绌之下，自行兴建平价住宅的诱因当然也就更低。

为此，工党提出的计划，其实是要做到今届保守党政府想做而未能做到的事。保守党政府一度希望强制所有地方政府拟定开发计划，要求各地政府确保住房数量达标，但由于代表各选区、特别是南英格兰富裕选区的自家议员强烈反对，加上为了和（经常领导在地居民反对住宅兴建的）自由民主党争抢“邻避选票”（NIMBY vote；指反对大型设施在自家附近兴建的居民的选票），政府于是选择退缩，这些住房数目标已经只剩下“建议性质”。既然无需真正配合，到了2022年，仅有45%的地方政府仍有有效的住房目标计划，不及半数，到2023年甚至下滑到33%，只剩3分之1。

对此，工党宣示将恢复这些政策的强制性，让中央单位检核各地计划，而如果地方政府无端拖延，中央政府的文官将直接代为计划，地方政府必须接受。同时，如果地方政府无法达成住房目标，中央也同样会代为计划──换言之，工党等于先让地方政府自行想法平衡地区的各种需求，但倘若拖延，也有机制让中央强制介入。

这也确实是对症下药，然而仍恐将面对相当的政治压力。尤其是南英格兰富裕地区，料将有最强的反对声浪，而这些选区的议员原先多属保守党，但由于这次工党预估即将大胜，连这些选区都有许多将选出数十年来首见的工党议员，这些议员在选后也很可能为了保住席次，向自家政府施压。风水轮流转，选得太好也是一种负担：当年困住保守党的政治问题，选后也有可能将困住工党。

近期问题：财政紧缩、利率飙升，平价住房难以为继

而且不论如何，Mary眼下其实还面对更急迫的问题，而这就不是冲高供给所能解决的了。

原先，像Mary半买半租应该要是相当划算的事情：半买半租的长期成本应该要低于租赁，何况资产价值通常也都会逐步提高。但现在，根据一份国会跨党派议员的调查报告，这项方案不但已经不是提供平价住房的可靠途径，甚至已经让Mary这些人掉入“财务陷阱”，被“套牢”在其中。为何如此？这是因为Mary此刻面临房贷和租金同步翻涨，两者合计的涨幅足足有8成之多，根本不堪负荷，让她的财务陷入泥淖之中。

房贷翻涨的原因自然是近年来利率飙升。这一方面有全球性的因素，但另一方面，在2022年夏天后的英国，由于卓慧思（Liz Truss）的财政灾难导致市场恐慌、利率飙升，不少人面临更高的房贷利率，此一现象被谑称为“卓慧思溢价”（Truss premium），更毒辣的说法甚至是“白痴溢价”（moron premium）。英国许多按揭契约都是每几年就要重新核算利率，而如果近期要签订新约，两年及五年期的利率都已经可以达到5.5%上下。根据官方预估，所有新旧按揭总计，全国平均利率已从Mary买房时的2%上下来到3%以上，且仍在持续成长，估计将在2027年达到4.2%的高峰。

至于租金为何也必须上涨，则是因为非营利机构的财务压力极大。要解释这个现象，又得从保守党政府财务紧缩（austerity；又称撙节）政策谈起：

在工党执政尾期，政府每年平均拨补给非营利组织和其他平价住房政策项目的财源，考虑物价之后，约是今日的40亿英镑（在名目上是26亿英镑）。这些经费不只用于补贴Mary这样的人半买半租，也用于直接协助提供平价的租房。但在保守党政府一上任之后，此一花费大幅缩减，实质财源顿时只剩下4成，到了2015年甚至一度低于4成大关，直到2016年卡梅伦（David Cameron）去职，文翠珊（Theresa May）和约翰逊（Boris Johnson）两任首相才开始稍作补救，但至今也仍然只有6成左右的水准而已。最新一期的计划是5年期的Affordable Homes Programme，平均每年仍只有23亿英镑英镑的财源，与政党轮替前相比仍然差距极大。

而政府投资被大砍的冲击，又远远大于帐面上的这6成而已。面对政府缩减投资，但实际上各地对平价住房的需求不见减少，这些组织只得更大幅仰赖市场上的贷款，才能够继续供应住房。一方面，这意味著他们这十多年来都需要花比先前更多的钱支付利息；另一方面，在近期利率大幅提升之下，这些组织又得贴补更多钱进去。种种压力之下，社会住宅已是赔钱出租，组织只能仰赖Mary这些人弥补资金缺口，他们只好在法规允许的限度下尽量调涨Mary这些人的租金──换言之，保守党执政初期的财政紧缩，加上近期施政错误导致的利率飙升，是今日Mary的房租为何必须上涨的隐藏原因。

不肯承诺资源，一切都是空谈

更惨的是，即使涨了租金，这些组织也还是吃不消。英国最大的平价住宅非营利机构Clarion就向《金融时报》直截了当表示，“我们盖不了房子”，自陈5年来他们已经努力多盖了1万户平价住宅，但经费不足之下，营运模式已经被破坏；至于另一家大型非营利机构Southern Housing，也已宣布明年停建新住宅。按照官方数据，2023年第4季的新建案户数不仅低于过去10年的平均，甚至只有过往平均的一半而已。换言之，除非新政府有办法找到其他单位兴建平价住宅，否则此一问题若不解决，两党所谓的大幅增加建量显然只是空谈，不要降低就已需谢天谢地。

何况，产业内部互相牵动，非营利的低价住宅出问题，营利的物业公司其实也会非常担心。为何如此？在市场低迷的时候，物业公司担心赔钱不敢进场，向来都是由这些非营利组织“撑住”市场，继续向中上游产业发包、下订，让建设业的中上游产业链能够维持稳定，不至于面临倒闭。但面对市场前景仍然黯淡，如果非营利组织也撑不下去，那么整个产业中上游也将面临危机，就算未来市场情况能够好转，营造业流失的量能也无法立刻恢复，兴建成本也将提高，将让年增30万户的目标显得更为遥远。

但面对这样“必须拿钱出来解决”的问题，今次选举两党都有共同的处理方式：为了制造财政良好、不需增税的幻象，都不愿在选前提出“真正需要投注资源”的政策方案。所以，对于该如何挹注平价住宅，保守党的政纲并无任何表示，就连工党政纲也仅仅提及要“确保能以既有的财源带来更多的住房”，完全没有提及具体而言该怎么做。

而若真的要以既有财源带来更多住房，数学上唯一合理的解释就是要降低每户平均得到的补贴，具体来说也就是要降低补助成数，减少提供“全额补贴租房”（5成甚至6成），而是提供部分补贴（最少可能只有2成），又或者是鼓励更多人像Mary一样“半买半租”。姑且不论这对本来就已是半买半租的Mary而言，显然将毫无帮助，假使这真是工党的作法，那其实也与近年来保守党的策略完全相同，根本并不新颖：原先，在工党前次执政的13年期间，有高达3分之2以上的新增住房都是用于全额补贴出租，但在保守党执政期间，全额补贴出租的新增住房先是只占4成，近年更是跌破15%──也就是说，早已有超过8成都是部分补贴或半买半租，工党还能调配的空间恐怕相当有限。

更多衍生问题：谁要住这样的楼？谁又买得起楼？

除了以上两项大问题之外，Mary还面对其他困扰，是不同新旧议题共同衍伸的结果。

首先，她的房子相当老旧，外围的包覆层（cladding）已不符合今日的消防安全标准，一旦起火将十分危险。而伦敦前几年的Grenfell Tower 大火死伤惨重，更提醒全英国社会不能漠视此一问题，因此目前仍在整修当中。包覆层只是老旧房屋的一种严重缺陷而已，包含电费、暖气费也通常将更为高昂。整体而言，由于战后英国房屋供给长期过少，老旧房屋难以淘汰，英国其实有将近4成的现有住宅是在二次大战之前兴建，是欧洲各国最高；相较之下，德国仅有25%如此，义大利和荷兰都是2成，更有10个国家在15%以下。

除了安全疑虑之外，在整修的过程中，这间房子不能再抵押，让Mary无法以“二胎”的方式贷款应急，财务操作空间相当受限；此外，由于房屋是半买半租，Mary若要保持房屋在银行和潜在买家眼中的价值，也必须和组织“延长租约”，确保若要转手的话“租期”仍然够长，但在整修期间，延约的流程也将完全被冻结，更让Mary等于被完全“卡死”。

显然，这些安全和财务问题都源于住房淘汰速度过慢，但在近期的紧缩之下，这又进一步增加了Mary和非营利组织的财务压力：光是2023年，全英格兰住房组织需支付的维修经费就高达77亿英镑，又比去年增加了2成，而这还没有算入60亿用于提升建筑安全的支出。而为了摊负一部分的成本，报导指出，Mary今期需缴纳的管理费已是签约时的两倍──政府长期投资不足，又缩减每一年的投资，最终还是得要有人埋单。

那么，Mary如果只求不赔本，想要赶快赚卖呢？报导也指出，就算没有消防安全问题，这类物件要转手卖出现在也非常困难。这些年来，人们的实质所得成长停滞不前，导致有能力买房的青年越来越少──2000年初，25-34岁的青年仍有将近6成能拥有自己的房产，但现在却已低于4成。换言之，当年咬紧牙关才勉强能半买半租的Mary，现在就算只求不赔本，想要赶紧“出场”，要能找到有能力的买家都不会是一件容易的事。

而若将英格兰和威尔斯所有青年的收入分做5等分，分别加以观察，更能更进一步理解当前青年世代的情况，究竟与上个世代有多大的差异。

在2、30年前，青年买房的比率其实仍然不低。就算是中下收入（由下数来第2层）的青年都有将近4成可以买楼，但现在已经只剩2成，“上楼”率等于直接腰斩。至于中等收入（第3层），比率也从65%、将近3分之2的高档，下降到今日仅剩42%。至于中上收入（第4层）的青年过去更有高达8成在34岁前能够买房，几乎已经可以说是这类人的“预期”，但现在已经下滑到稍稍过半而已。换言之，本来的“理所当然”已变成“有可能”，本来的“有可能”更已变成“很难得”。中下收入的青年已经习惯买不了房，连中上收入的青年也都不再是购屋保证──而由于家中晚辈搬不出去，中老年人也通通看在眼里，无怪住房问题严重是英国跨世代的共识。

两党有解方？购屋补贴吸引选民，但恐怕只有反效果

从政治人物的角度来说，面对跨世代民众这样的亲身感受，购屋补贴显然是个好的选举号召，能用来吸引认为自己可能受惠的选民。所以，英国两党也都通通提出相类似的政策，也不太令人意外。工党的政策如果实施，将让青年买房的贷款比率上限可以从90%提升到95%，降低自备款的需求；保守党的政纲则提到更多面向，虽然关键细节上有些模糊，但大方向上也同样会把贷款比率提升到95%，且前五年不需支付利息，并且可以加贷2成的“房屋净值贷款”（所谓的“第二胎”，亦即再用房屋抵押贷出现金）。

此外，保守党也提出“首购族免印花税”的政策。然而，这是政治宣传的语言：本来就仅有30万英镑以上的单位需要缴交印花税，而保守党政府在2022年将此一门槛暂时调升到42.5万，他们现在只不过承诺要予以延续而已。换言之，这其实是延续现有的优惠，而且仅有“目标房价在30万至42.5万之间”的首购族会受影响。

两党这样的政策虽然可能对选民有吸引力，但真的有用吗？专家普遍非常怀疑，因为如同前述，英国长期的问题是住房供应不足，现在这样的政策是刺激需求，看似能直接降低青年负担，但实际上恐怕会有反效果。

事实上，伦敦经济学院的研究者今年发表的研究论文就指出，这类政策只有在人们本来就可以负担房价的区域稍稍有用，因为只有在这样的地方，刺激买气的结果能让建商愿意投入新建案，让更多人可以买楼。但在伦敦这类地方，人们已经买不起房，加上要取得新土地盖房又如此困难，这类的政策只是让建商可以把价格开得更高──买房者虽然帐面上有拿到优惠，但其实根本没有省到钱，只是用更高价买楼，纳税人根本等于直接补助建商。

更何况，由于近年实质收入停滞伴随楼价高涨，绝大多数青年的问题本来就不是头期款，遑论印花税之类的支出。独立智库Institute for Fiscal Studies的研究报告指出，如果以“付得出自备款”加上“缴得起房贷”为标准（贷款额度不超过收入加资产的4.5倍），在25-39岁的青年租屋族当中，仅有3%会因为“能多贷5%”而有力能在现有居住地买楼。相反地，有9%的青年租屋族如果愿意负担房贷的财务风险，本来就能缴出全额头期款，另外88%就算“能多贷5%”也完全负担不起。而且，这已是用各地较便宜的楼价来计算的结果（计算标准为各地后4分之1房价），甚至不是平均价格，实际上的效果还要再打一次折扣。

换言之，这类政策只能帮助到极其少数的青年，而且在很多地方甚至还会推升楼价。就算只是要帮Mary把自己手上的房子卖出去，恐怕很难指望这样的贷款补助政策可以真的帮她找到买主。从这些政策评估的角度来看，两党有“共识”的这项政策，与其说是可以用来帮助选民，不如说是只是用来获取选票而已。

从这个角度看来，工党住房政策中唯一值得寄望的，应仍是释出土地的规划，以及强制要求地方政府计划兴建住宅的方案，其余都不需太过期待。因此，该如何面对此一政策伴随的政治风险，就是新政府成败的一大关键。否则，在新旧问题的交叠之下，住房议题并不仅是会原地踏步而已，恐怕只会甚至更加恶化，带来更大、更为复杂的危机。